I GSK 325/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 1032/21 w sprawie ze skargi AM na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz AM kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 16 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 1032/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej powoływany także jako sąd pierwszej instancji, WSA), po rozpoznaniu skargi AM (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany także jako organ) z dnia 15 kwietnia 2021 r., w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za luty 2021 r., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji było uznanie przez sąd pierwszej instancji, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem zaskarżona decyzja nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do jej wydania. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., decyzja administracyjna musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Tymczasem na decyzji widnieje maszynowy zapis "Z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych JL". Decyzja ta nie zawiera podpisu odręcznego JL, bądź złożonego przez ww. pracownika kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Zdaniem sądu pierwszej instancji, samo doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Urzędowe Poświadczenie Doręczenia w aktach administracyjnych) nie przesądza o tym, że została ona prawidłowo podpisana, czy też wydana w formie dokumentu elektronicznego, skoro decyzja nie została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zakład Ubezpieczeń Społecznych i opierając się na treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) zaskarżył go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 31zda ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej powoływana jako ustawa COVID-19) poprzez niezastosowanie, błędną wykładnię i przyjęcie, że brak odręcznego bądź elektronicznego kwalifikowanego podpisu osoby wydającej decyzję, stanowi wydanie z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono, że zaskarżona decyzja organu z 15 kwietnia 2021 r. nie została wydrukowana, tj. odbita na papierze za pomocą techniki drukarskiej, lecz została doręczona skarżącemu w formie pliku elektronicznego. Słusznie zatem zauważył sąd pierwszej instancji, że decyzja wydana w takiej formie powinna być podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez upoważnioną osobę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (§ 2). Ponieważ organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżący nie żądał jej przeprowadzenia, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, że nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji. W złożonej skardze sformułowano jedynie jeden zarzut kasacyjny – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 31 zda ustawy COVID-19 – poprzez jego niezastosowanie, błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona decyzja musiała zawierać podpis osoby wydającej decyzję, czy to odręczny czy też kwalifikowany podpis elektroniczny. Powyższy zarzut jest niezasadny. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że do konstytucyjnych elementów decyzji administracyjnej należy zaliczyć: oznaczenie organu, oznaczenie strony, której dotyczy, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że brak odręcznego podpisu, brak wskazania imienia lub nazwiska osoby podpisującej decyzję, albo nieczytelny podpis pod decyzją sprawia, że decyzję tę należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zawiera ona jednego z istotnych jej elementów. Zatem brak podpisu lub niemożność zidentyfikowania osoby, która podpisała decyzję stanowi istotną wadę decyzji, która powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego jako rażąco naruszającej prawo (zob. wyrok NSA z 12 marca 2021 r., sygn. akt I FSK 743/18). Podpis na decyzji musi być własnoręczny. Nie jest dopuszczalne stosowanie tzw. facsimile podpisu, czyli odcisku pieczęci z kopią wzoru podpisu (por. Janusz Borkowski, Decyzja Administracyjna, Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź-Zielona Góra 1998 r., str. 72). Odnosząc powyższe do akt sprawy administracyjnej, stwierdzić należy, że na doręczonej stronie skarżącej decyzji widnieje maszynowi zapis "Z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych JL". Na tejże decyzji nie ma odręcznego podpisu JL, brak jest również kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Tym samym opisany dokument nie spełnia minimalnych elementów, wynikających z art. 107 § 1 k.p.a., aby można było uznać, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Organ w złożonej skardze kasacyjnej odwołał się do treści art. 31 zda ustawy COVID-19, z którego wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w okresie 30 dni po ich odwołaniu decyzje oraz pisma w sprawach świadczeń przyznawanych lub wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych mogą zamiast podpisu zawierać nadruk imienia i nazwiska wraz ze stanowiskiem służbowym osoby upoważnionej do ich wydania. Powyższy przepis, mający charakter wyjątku od art. 107 § 1 k.p.a, wskazującego jakie elementy powinna zawierać decyzja, powinien być interpretowany ściśle, bowiem brak jest jakichkolwiek podstaw, by przesłanki jego zastosowania interpretować rozszerzająco. Zatem jedynie spełnienie wszystkich warunków opisanych w tymże przepisie, pozwalało organom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do odstąpienia od stosowanie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Zaliczyć do nich należy: (1) obowiązywanie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii z powodu COVID-19; (2) sprawy mają dotyczyć świadczeń przyznawanych lub wypłacanych przez ZUS; (3) decyzja lub pismo zamiast podpisu mogą zawierać nadruk imienia i nazwiska wraz ze stanowiskiem służbowym osoby upoważnionej do ich wydania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki warunkujące możliwość zastosowanie art. 31 zda ustawy COVID-19 nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, a zatem nie mógł on zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Wskazać przede wszystkim należy, że w niniejszej sprawie "decyzja" została doręczona skarżącemu za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a zatem nie mogła zawierać "nadruku" imienia i nazwiska osoby upoważnionej do jej wydania. Pismo doręczane w formie dokumentu elektronicznego, aby mogło być uznane za podpisane prawidłowo, musi zawierać kwalifikowany podpis elektroniczny. Dodatkowo wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że obok imienia i nazwiska osoby podpisującej, art. 31 zda ustawy COVID-19 wymaga wskazania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania, tymczasem w niniejszej sprawie takiego oznaczenia brakuje. Z treści sformułowania "Z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych JL" nie sposób dowiedzieć się, jakie stanowisko służbowe zajmuje pani JL. Mając na uwadze powyższe, za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, bowiem w żadnym zakresie nie podważa legalności zaskarżonego wyroku. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł.