I GSK 912/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Kłodzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 330/24 w sprawie ze skargi C. Sp. z o. o. w P. na czynność Zarządu Powiatu Kłodzkiego w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu Kłodzkiego na rzecz C. Sp. z o. o. w P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 330/24 w wyniku rozpoznania skargi C. Sp. z o.o. w P. (dalej "strona", "skarżący", "spółka"), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Zarządu Powiatu Kłodzkiego w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za czerwiec 2024 r. i zasądził od Powiatu Kłodzkiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Organ poinformował stronę, że za miesiąc czerwiec 2024 r. nie przysługuje jej dotacja za okres przypadający od 23 do 30 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że okres nauki w roku szkolnym 2023/2024 jest realizowany od 1 września 2023 r. do 21 czerwca 2024 r. Dlatego wykazana przez stronę w Korekcie Informacji o faktycznej liczbie wychowanków w danym miesiącu w domu wczasów dziecięcych wg stanu za czerwiec 2024 r. (wiersz 19-21) nie spełnia takich warunków. Wykazana liczba dzieci i młodzieży po 21 czerwca 2024 r. nie spełnia obowiązku szkolnego oraz nie pobiera nauki, gdyż takie zajęcia nie mogą odbywać się w okresie ferii letnich. Następnie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z 18 września 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 65/25 ją uwzględnił i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta P.. Sąd I instancji wskazał, że domy wczasów dziecięcych na podstawie art. 2 pkt 8 u.p.o. zaliczone są do systemu oświaty. Przedmiotowa placówka działa przez okres wakacji oraz w pozostałych okresach ferii. Jednoznaczne brzmienie § 77 rozporządzenia wskazuje, że zakres działalności domów wczasów dziecięcych i wykonywanych zadań nie jest ograniczony czasowo, tj. w zależności od tego czy mamy do czynienia z feriami letnimi i zimowymi, czy z pobieraniem nauki w roku szkolnym. Warunkiem koniecznym do przyznania dotacji oświatowej, o której mowa w cytowanych przepisach u.f.z.o., jest by w domu wczasów dziecięcych była realizowana działalność, o której mowa w § 71 ust. 1 rozporządzenia tj. aby dzieci i młodzież tam przebywające spełniały cele wskazane w tym przepisie. Celem pobytu w przedmiotowej placówce, którego spełnienie uprawnia do dotowania jest kształcenie lub wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia, połączone z jednoczesnym wspieraniem fizycznego i psychicznego rozwoju dzieci oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Sad I instancji podkreśli że domy wczasów dziecięcych są placówkami, w których uczniowie mogą realizować obowiązek szkolny oraz mogą także uzupełnić swoją wiedzę poza rokiem szkolnym, oraz z żadnych przepisów nie wynika, aby uzupełnianie kształcenia mogło mieć miejsce tylko w okresie roku szkolnego, to nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty i rozważania organu w zakresie obowiązującego terminarzu roku szkolnego, które mają zdaniem organu wpływ na możliwość dotowania działalności DWD. Wobec powyższego Sąd I instancji stanął na stanowisku, zgodnie z którym oba cele wymienione w § 71 ust. 1 rozporządzenia – tj. kształcenie i jego uzupełnianie oraz wspieranie – podlegają co do zasady dotowaniu na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. W związku z powyższym realizacja zadań DWD trwa przez cały rok, nie jest ograniczona jedynie do okresu pobierania faktycznej nauki w roku szkolnym, a wpieranie i uzupełnianie kształcenia w okresie wakacyjnym również uprawnia do dotowania na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. Odmowa przyznania dotacji może zatem nastąpić wówczas, gdy organ ustali, że w odniesieniu do wychowanków wystąpiło wyłączenie, o którym mowa w § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, tj. pobyty wychowanków miały miejsce w celu zapewnienia wypoczynku, w rozumieniu art. 92a-92t u.s.o. lub w ramach krajoznawstwa i turystyki. Następnie, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., Zarząd Powiatu Kłodzkiego zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 330/24. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych i doprowadziło do błędnego wniosku iż, to organ nie dokonał ustaleń w kierunku wyłączenia dofinansowania wskazanego w § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty w zw. z art. 34 ust 2 u.f.z.o ; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej jako "u.f.z.o.") poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż dotacja za miesiąc czerwiec 2024 r. winna była zostać przyznana i wypłacona na podstawie informacji o liczbie wychowanków przebywających w C. sp. z o.o. z siedzibą w P. w całym miesiącu lipcu 2024 r., podczas gdy dzieci przebywające wówczas u strony skarżącej w tym okresie nigdy nie miały status wychowanka oraz nie korzystały z form edukacji w placówce prowadzącej przez skarżącą spółkę, gdyż przebywały tam w ustawowym okresie nie pobierania nauki 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92a-92t ustawy o systemie oświaty (dalej jako "u.s.o.") mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie dokonał ustaleń, czy pobyt dzieci w domu wczasów dziecięcych w okresie wakacji i ferii ma charakter wypoczynku w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, gdy już z lektury przedłożonych na etapie postępowania sądowego dzienników zajęć jasno wynika, iż zajęcia tam organizowana niczym nie odbiegały od zajęć organizowanych na koloniach czy obozach dla dzieci i nie miały charakteru edukacyjnego w rozumieniu art § 71 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. 3) jednocześnie stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a spółka nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże; por. J.Wegner (w: ) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.Wegner (red.); Warszawa 2026, str. 650-664). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W ramach naruszenia przepisów postępowania organ podniósł, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych i doprowadziło do błędnego wniosku iż, to organ nie dokonał ustaleń w kierunku wyłączenia dofinansowania wskazanego w § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie placówek w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. np. wyroki NSA: 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 2131/15 czy z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1478/23, tamże). Ponadto za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Za pomocą tego zarzutu można bowiem kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd tego przepisu (zob. wyroki NSA: z 21 maja 2025 r. sygn. akt I GSK 703/22 oraz z 29 października 2025 r. sygn. akt I GSK 86/23, tamże). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zawiera elementy wymienione w tym przepisie. Z jego treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Nie są także zasadne zarzuty materialne skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 92a-92t u.s.o. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki prawidłowo zwraca uwagę, że naruszenia poprzez "błędne zastosowanie" powyższych przepisów art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie przewiduje. W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano bowiem, że naruszenie prawa materialnego następuje przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. WSA mógłby ewentualnie "niewłaściwie zastosować" art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o., aby jednak taki zarzut mógłby być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, musiałaby wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez Sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem skarżącego, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany. Nie stanowi zarzutu kasacyjnego zbitka przepisów, które w ocenie skarżącego kasacyjnie miał naruszyć Sąd pierwszej instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów jest uznawana w orzecznictwie za nieprawidłową (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2025 r. sygn. akt I GSK 356/21 czy z 1 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 1148/23, tamże). Tym bardziej, że w treści motywów skargi kasacyjnej jedynie na stronie 10 skargi kasacyjnej pojawia się art. 29 u.f.z.o. i to jako wymieniony w treści przepisu art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie zajmuje się treścią zarzucanego w jej petitum naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. Taka sama uwaga dotyczy naruszenia art. 34 ust. 2 u.f.z.o., który jest wymieniony jako naruszony (str. 10 skargi kasacyjnej) bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W rezultacie sposób sformułowania zarzutów w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej uniemożliwia przeprowadzenia ich kontroli instancyjnej, co czyni je nieusprawiedliwionymi. Powyższe uwagi dotyczą również ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 92a-92t u.s.o. Przypomnieć należy, że przez podstawę kasacyjną rozumiany jest konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skarg i kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Tymczasem w przypadku naruszenia art. 92a-92t u.s.o., skarżący kasacyjnie organ nie doprecyzował konkretnie naruszonego przepisu, lecz określił jedynie zakres. Należy podkreślić że przepisy te mają dalsze jednostki redakcyjne i tak też zostały uwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo skarżący kasacyjnie nie wskazał formy naruszenia prawa, co dyskwalifikuje zarzut sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej w całości. W rezultacie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione. Na marginesie wskazać należy, że wykładnia przepisów prawa dokonana w zaskarżonym wyroku przez WSA jest aprobowana jednolicie przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 17 października 2024 r., sygn. akt I GSK 1034/24, z 6 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 1049/24, z 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt I GSK 232/24 i sygn. akt I GSK 967/24, z 17 grudnia 2025 r. sygn. akt I GSK 1356/23 oraz 12 marca 2026 r. sygn. akt I GSK 1453/23, tamże. Powyższe oznacza, że aktualność zachowują wszystkie wskazania zawarte w motywach zaskarżonego wyroku WSA. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).