I GSK 1402/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Polanica-Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 107/25 w sprawie ze skargi C. Sp. z o. o. w P. na czynność Burmistrza Miasta Polanica-Zdrój w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta Polanica-Zdrój na rzecz C. Sp. z o. o. w P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 107/25 w wyniku rozpoznania skargi C. Sp. z o.o. w P. (dalej "strona", "skarżący", "spółka"), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Polanicy-Zdroju w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za styczeń 2025 r. oraz zasądził od Gminy Polanica – Zdrój na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Spółka wniosła skargę na czynność Burmistrza Miasta Polanicy Zdrój (dalej: Burmistrz, organ dotujący) przyznania i wypłaty dotacji za styczeń 2025 r. na rzecz N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 107/25 ją uwzględnił i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Polanicy-Zdroju. Sąd I instancji wskazał, że w ramach systemu finansowania z subwencji oświatowej realizacji zadań edukacyjnych przez szkoły niepubliczne nie powinno dochodzić do podwójnego dotowania ucznia w dwóch różnych szkołach jednocześnie. Szkoła niepubliczna nie może zatem otrzymać dotacji na ucznia, który nie jest jej uczniem w tym sensie, że nie realizuje w niej obowiązku szkolnego. Po stronie organu dotującego leży kontrola, czy taka sytuacja nie ma miejsca, przy czym uniknięciu przypadków podwójnego finansowania służą właśnie regulacje ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1942, ze zm.: u.s.i.o), skorelowane z przywołanymi regulacjami art. 33 u.f.z.o. Organ powinien zatem dokonać wszelkich ustaleń w tym zakresie. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu jest dokonanie wszelkich ustaleń w sposób niebudzący wątpliwości i znajdujący odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Organ nie może wskazywać, że dokonał "wstępnych ustaleń" i na tej podstawie odmawiać wypłaty dotacji. Ustalenia powinny być ostateczne, konkretne i jednoznaczne. Organ nie może także wymagać od Sądu przeprowadzania postępowania dowodowego i rekonstruowania stanu faktycznego. W ocenie Sądu organ nie dokonał wszelkich ustaleń w sposób nie budzący wątpliwości, a poczynione ustalenia nie znajdują potwierdzenia w dokumentach. Organ bowiem na podstawie swoich wstępnych ustaleń uznał, że w sprawie niniejszej rodzice dzieci zapłacili za pobyt w szkole w ramach wypoczynku na podstawie art. 92a-92t ustawy o systemie oświaty, co doprowadziło do podwójnego finansowania uczniów i niespełnianie przez uczniów obowiązku szkolnego, co miało wynikać ze "wstępnych ustaleń organu". Następnie Burmistrz Polanicy-Zdrój, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2025 roku, o sygn. akt: III SA/Wr 107/25. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935), dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną oparł na naruszeniu przepisów postępowania, a to: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi, w sytuacji, w której Sąd I instancji nie będąc nimi związany - nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić, albowiem ocena zgodności z prawem czynności odmowy wypłaty dotacji za styczeń 2025 roku przez organ wymagała uwzględnienia oraz dokonania oceny okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, tj.: - nie realizowania przez szkołę skarżącego programów nauczania uwzględniających podstawę programową kształcenia ogólnego zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 1 Ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U.2024.737 t.j.), dalej "u.p.o."; - nie stosowania przez szkołę skarżącego zasad klasyfikowania i promowania uczniów przewidzianej dla szkół publicznych zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 3 u.p.o.; - nie prowadzenia przez szkołę skarżącego dokumentacji nauczania ustalonej dla szkół publicznych w postaci księgi arkuszy ocen zawierającej wykaz uczniów, którzy w danym roku szkolnym ukończyli lub opuścili szkołę oraz ich arkusze ocen zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 4 u.p.o. w zw. z § 15 ust. 1 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U.2024.50 t.j. z 15.01.2024); - nie prowadzenia przez szkołę skarżącego kształcenia w formie dziennej zgodnie z art. 18 ust. 2a w związku z art. 4 pkt 29 a) u.p.o., a jedynie poprzez kształcenie w wymiarze kilku dni w tygodniu podczas pobytu uczniów w Domu Wczasów Dziecięcych prowadzonych w tej samej siedzibie przez Skarżącą; - w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie uznał, że szkoła skarżącego stanowi szkołę niepubliczną, w której realizowany jest obowiązek szkolny, warunkujący udzielenie dotacji na ucznia na podstawie art. 26 ust. 1 Ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2024.754 t.j.) (dalej u.f.z.o.), a które to naruszenia prawa, były podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazaniu przez Sąd I instancji, że rozstrzygniecie nastąpiło na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., podczas gdy stwierdzenie przez Sąd, iż doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wymaga wskazania również odpowiedniego przepisu postępowania, a którego to Sąd I instancji nie przywołał w uzasadnieniu oraz nie wyjaśnił pomimo, że stanowi element podstawy rozstrzygnięcia sprawy. II. Na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparł również na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a to: 1) art. 26 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 2 pkt 2 lit. a) u.p.o. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, która polegała na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla powstania uprawnienia do otrzymania dotacji przez niepubliczną szkołę w której realizowany jest obowiązek szkolny, wystarczające jest wpisanie szkoły w ewidencji szkół i placówek oświatowych oraz przyjęcie do szkoły uczniów podczas, gdy hipoteza normy art. 26 ust. 1 u.f.z.o., oprócz wymienionych powyżej warunków, uzależnia powstanie uprawnienia do otrzymania dotacji od spełniania przez dotowaną szkołę niepubliczną zadań, które stanowią o stworzeniu uczniowi warunków do realizacji obowiązku szkolnego, w tym stosowania zasad klasyfikowania i promowania uczniów, które stanowią element definicji szkoły określony w art. 14 ust. 3 pkt 3 u.p.o. III. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy kasacyjnej. IV. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata według norm prawem przepisanych; ewentualnie o: 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a spółka nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna organu została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznanie zarzutów, zgodnie z kolejnością ich sformułowania, wymaga przypomnienia, że na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu lub czynności z perspektywy przestrzegania przez organ reguł proceduralnych, w szczególności tych dotyczących ustalania stanu faktycznego. Trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, że sąd administracyjny jest "sądem prawa, a nie faktu"; ewentualne ustalenia faktyczne czyni jedynie w zakresie niezbędnym do oceny legalności działania organu. Uwagi te są istotne, ponieważ organ w skardze kasacyjnej przedstawia rozbudowaną, własną wersję stanu faktycznego, która nie odnosi się do zasadniczego problemu sprawy, tj. prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W zaskarżonym wyroku WSA dokonał prawidłowej wykładni przepisów tej ustawy, koncentrując się na art. 26 ust. 1 u.f.z.o. Na podstawie wykładni językowej powiązał prawo do otrzymania dotacji z dwiema przesłankami: a) posiadaniem statusu szkoły niepublicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny lub nauki; b) przekazaniem informacji o liczbie uczniów, na których przysługuje dotacja. Podsumowując rozważania, Sąd I instancji wskazał, że jeżeli przy domu wczasów dziecięcych funkcjonuje szkoła podstawowa, to – zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. – warunkiem nabycia prawa do dotacji jest uzyskanie statusu szkoły niepublicznej poprzez wpis do ewidencji oraz faktyczne przyjęcie uczniów. Następnie konieczne jest spełnienie warunków formalnych przekazywania dotacji, wynikających z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. oraz z uchwały właściwej rady gminy. Wysokość dotacji uzależniona jest od liczby uczniów w danym miesiącu (art. 34 ust. 2 u.f.z.o.). Sąd I instancji trafnie zauważył również, że N. w P. była odrębnie zarejestrowaną placówką o statusie szkoły niepublicznej. Oznacza to, że w przypadku przyjęcia uczniów przysługiwało jej prawo ubiegania się o dotację. W konsekwencji należało uznać, że przesłanki ustawowe zostały spełnione. Ewentualna odmowa wypłaty dotacji wymagałaby wskazania konkretnej podstawy prawnej oraz dokonania przez organ jednoznacznych i ostatecznych ustaleń faktycznych. Organ nie może przerzucać na sąd obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego ani rekonstruowania stanu faktycznego. Tymczasem organ w skardze kasacyjnej pomija te kluczowe ustalenia i próbuje przenieść na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązki, które nie należą do sądu kasacyjnego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten oznacza jedynie, że sąd rozpoznaje sprawę w jej granicach, tj. nie może orzekać w innej sprawie niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu jego naruszenia wymagałaby wykazania, że sąd wyszedł poza te granice, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. WSA prawidłowo zidentyfikował przedmiot kontroli i ocenił legalność konkretnej czynności organu, działając w granicach sprawy. Uwzględnienie stanowiska organu prowadziłoby natomiast do niedopuszczalnego rozszerzenia zakresu kontroli sądowej. Z tych względów pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia może stanowić podstawę kasacyjną jedynie wtedy, gdy uniemożliwia kontrolę instancyjną, w szczególności gdy brak w nim kluczowych elementów rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie wyroku WSA jest kompletne, spójne i pozwala na pełną kontrolę instancyjną. Ponadto omawiany zarzut jest także nieprecyzyjny. Skarżący organ twierdzi, że Sąd nie wskazał przepisów postępowania stanowiących podstawę uwzględnienia skargi, pomijając, że sprawa dotyczyła czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 47 u.f.z.o.), a nie aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. W tego rodzaju sprawach nie dochodzi do stosowania przepisów procesowych w klasycznym znaczeniu, lecz do materialnoprawnej realizacji uprawnień i obowiązków. W konsekwencji Sąd nie miał obowiązku wskazywania "naruszeń przepisów postępowania" jako podstawy rozstrzygnięcia. Wystarczające było wykazanie, dlaczego czynność organu była niezgodna z prawem, co zostało uczynione w sposób jasny i logiczny. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności błędnej wykładni art. 26 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 2 pkt 2 lit. a u.p.o. Argumentacja organu w tym zakresie jest niespójna. Skarżący kasacyjnie powołuje się m.in. na rzekomą "definicję" szkoły wynikającą z art. 14 ust. 3 pkt 3 u.p.o., choć przepis ten nie pełni takiej funkcji, a ponadto jego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostało przekonująco wykazane. Nie można podzielić stanowiska, że dla celów przyznania dotacji konieczne jest każdorazowe badanie spełniania przez szkołę wszystkich wymogów organizacyjnych wynikających z Prawa oświatowego. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wprowadza jasne i zamknięte przesłanki uzyskania dotacji, do których należą w szczególności: wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, przekazanie informacji o planowanej liczbie uczniów, wykazanie faktycznej liczby uczniów w danym okresie. W niniejszej sprawie wszystkie te warunki zostały spełnione, co nie było kwestionowane przez organ. Stanowisko organu prowadzi w istocie do wprowadzenia dodatkowej, pozaustawowej przesłanki przyznania dotacji, polegającej na różnicowaniu szkół ze względu na zakres realizowanego procesu dydaktycznego. Tego rodzaju rozróżnienie nie znajduje jednak oparcia w przepisach, co pozostaje w sprzeczności z podstawową dyrektywą wykładni językowej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie argumenty i orzeczenia powołane przez organ odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych lub prawnych, przez co nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W konsekwencji również zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za bezzasadny. Powyższe oznacza, że aktualność zachowują wszystkie wskazania zawarte w motywach zaskarżonego wyroku WSA. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).