I GSK 1430/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 481/24 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w P. na czynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta P. na rzecz C. Sp. z o.o. w P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 481/24, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w P. (skarżąca, spółka) na czynność Burmistrza Miasta P. (skarżący kasacyjnie, organ, Burmistrz) w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za październik 2024 rok; w pkt 1/ stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; w pkt 2/ zasądził od Gminy P. na rzecz skarżącej 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi, w sytuacji, w której Sąd I instancji nie będąc nimi związany - nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić, albowiem ocena zgodności z prawem czynności odmowy wypłaty dotacji za październik 2024 roku przez organ wymagała uwzględnienia oraz dokonania oceny okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, tj.: - niestosowania przez szkołę skarżącej zasad klasyfikowania i promowania uczniów przewidzianej dla szkół publicznych zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 737; dalej: Prawo oświatowe); - nieprowadzenia przez szkołę skarżącej dokumentacji nauczania ustalonej dla szkół publicznych w postaci księgi arkuszy ocen zawierającej wykaz uczniów, którzy w danym roku szkolnym ukończyli lub opuścili szkołę oraz ich arkusze ocen zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 4 Prawo oświatowe, w zw. z § 15 ust. 1 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 50; dalej: rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 2017 r.); - nieprowadzenia przez szkołę skarżącej kształcenia w formie dziennej zgodnie z art. 18 ust. 2a w związku z art. 4 pkt 29a) Prawo oświatowe, a jedynie poprzez kształcenie w wymiarze kilku dni w tygodniu podczas pobytu uczniów w Domu Wczasów Dziecięcych (dalej: DWD) prowadzonych w tej samej siedzibie przez skarżącą; w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie uznał, że szkoła skarżącej stanowi szkołę niepubliczną, w której realizowany jest obowiązek szkolny, warunkujący udzielenie dotacji na ucznia na podstawię art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 754; dalej: u.f.z.o.), a które to naruszenia prawa, były podniesione przez organ w toku rozprawy w dniu 17 lipca 2025 r. i wynikają z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy; 2) art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez błędne ich zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż organ przy podejmowaniu czynności wypłaty dotacji za październik 2024 r. zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy ustalenia organu w kwestii ustalenia uprawniania beneficjenta do otrzymania dotacji oświatowej oraz jej prawidłowej wysokości w poszczególnych miesiącach nie są dokonywane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w wyniku czego Sąd I instancji uznał, iż organ naruszył przepisy postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny występuje podstawa do uwzględnienia skargi; II. Na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie organ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oparł skargę kasacyjną również na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a to: 1) art. 26 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 2 pkt 2 lit. a) Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię tych przepisów, która polegała na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla powstania uprawnienia do otrzymania dotacji przez niepubliczną szkołę w której realizowany jest obowiązek szkolny, wystarczające jest wpisanie szkoły w ewidencji szkół i placówek oświatowych oraz przyjęcie do szkoły uczniów podczas, gdy hipoteza normy art. 26 ust. 1 u.f.z.o., oprócz wymienionych powyżej warunków, uzależnia powstanie uprawnienia do otrzymania dotacji od spełniania przez szkołę niepubliczną zadań, które stanowią o stworzeniu uczniowi warunków do realizacji obowiązku szkolnego, w tym stosowania zasad klasyfikowania i promowania uczniów, które stanowią element definicji szkoły określony w art. 14 ust. 3 pkt 3 Prawo oświatowe. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżąca spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych, a także udzielenie pełnomocnikowi skarżącej dostępu do elektronicznych akt sprawy na portalu PASSA. Jednocześnie skarżąca spółka oświadczyła, że nie domaga się rozprawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Skarga kasacyjna organu została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznanie zarzutów, zgodnie z kolejnością ich sformułowania, wymaga przypomnienia, że na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu lub czynności z perspektywy przestrzegania przez organ reguł proceduralnych, w szczególności tych dotyczących ustalania stanu faktycznego. Trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, że sąd administracyjny jest "sądem prawa, a nie faktu"; ewentualne ustalenia faktyczne czyni jedynie w zakresie niezbędnym do oceny legalności działania organu. Uwagi te są istotne, ponieważ organ w skardze kasacyjnej przedstawia rozbudowaną, własną wersję stanu faktycznego, która nie odnosi się do zasadniczego problemu sprawy, tj. prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W zaskarżonym wyroku WSA dokonał prawidłowej wykładni przepisów tej ustawy, koncentrując się na art. 26 ust. 1. Na podstawie wykładni językowej powiązał prawo do otrzymania dotacji z dwiema przesłankami: a) posiadaniem statusu szkoły niepublicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny lub nauki; b) przekazaniem informacji o liczbie uczniów, na których przysługuje dotacja. Podsumowując rozważania Sąd I instancji wskazał, że jeżeli przy domu wczasów dziecięcych funkcjonuje szkoła [...], to – zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. – warunkiem nabycia prawa do dotacji jest uzyskanie statusu szkoły niepublicznej poprzez wpis do ewidencji oraz faktyczne przyjęcie uczniów. Następnie konieczne jest spełnienie warunków formalnych przekazywania dotacji, wynikających z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. oraz z uchwały właściwej rady gminy. Wysokość dotacji uzależniona jest od liczby uczniów w danym miesiącu (art. 34 ust. 2 u.f.z.o.). Sąd I instancji trafnie zauważył również, że Niepubliczna Szkoła [...] w Domu Wczasów Dziecięcych [...] w P. była odrębnie zarejestrowaną placówką o statusie szkoły niepublicznej. Oznacza to, że w przypadku przyjęcia uczniów przysługiwało jej prawo ubiegania się o dotację. W konsekwencji należało uznać, że przesłanki ustawowe zostały spełnione. Ewentualna odmowa wypłaty dotacji wymagałaby wskazania konkretnej podstawy prawnej oraz dokonania przez organ jednoznacznych i ostatecznych ustaleń faktycznych. Organ nie może przerzucać na Sąd obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego ani rekonstruowania stanu faktycznego. Tymczasem organ w skardze kasacyjnej pomija te kluczowe ustalenia i próbuje przenieść na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązki, które nie należą do sądu kasacyjnego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten oznacza jedynie, że Sąd rozpoznaje sprawę w jej granicach, tj. nie może orzekać w innej sprawie niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu jego naruszenia wymagałaby wykazania, że Sąd wyszedł poza te granice, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. WSA prawidłowo zidentyfikował przedmiot kontroli i ocenił legalność konkretnej czynności organu, działając w granicach sprawy. Uwzględnienie stanowiska organu prowadziłoby natomiast do niedopuszczalnego rozszerzenia zakresu kontroli sądowej. Z tych względów pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w pkt I.2) skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W omawianym punkcie zarzut naruszenia art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany został z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w związku z tym przypomnieć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymagają dla swej skuteczności nie tylko wskazania, który przepis postępowania został naruszony oraz w jaki sposób doszło do jego naruszenia, ale także wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na użyte w treści tego przepisu sformułowanie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", wnoszący skargę kasacyjną powinien wykazać i uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, tj. że gdyby wykazane uchybienia nie wystąpiły, to zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści" (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13). Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby inna. Innymi słowy, zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, skarżący kasacyjnie powinien przedstawić argumentację, która wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz, że wpływ ten mógł być istotny dla wyniku sprawy, a tym samym zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wniesiona skarga kasacyjna zaś takich wskazań i związanej z tym argumentacji nie zawiera. Z powyższych względów podniesiony zarzut nie mógł przynieść oczekiwanych skutków. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności błędnej wykładni art. 26 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 2 pkt 2 lit. a Prawo oświatowe. Argumentacja organu w tym zakresie jest niespójna. Skarżący kasacyjnie powołuje się m.in. na rzekomą "definicję" szkoły wynikającą z art. 14 ust. 3 pkt 3 Prawo oświatowe, choć przepis ten nie pełni takiej funkcji, a ponadto jego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostało przekonująco wykazane. Nie można podzielić stanowiska, że dla celów przyznania dotacji konieczne jest każdorazowe badanie spełniania przez szkołę wszystkich wymogów organizacyjnych wynikających z Prawa oświatowego. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wprowadza jasne i zamknięte przesłanki uzyskania dotacji, do których należą w szczególności: wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, przekazanie informacji o planowanej liczbie uczniów, wykazanie faktycznej liczby uczniów w danym okresie. W niniejszej sprawie wszystkie te warunki zostały spełnione, co nie było kwestionowane przez organ. Stanowisko organu prowadzi w istocie do wprowadzenia dodatkowej, pozaustawowej przesłanki przyznania dotacji, polegającej na różnicowaniu szkół ze względu na zakres realizowanego procesu dydaktycznego. Tego rodzaju rozróżnienie nie znajduje jednak oparcia w przepisach, co pozostaje w sprzeczności z podstawową dyrektywą wykładni językowej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie argumenty i orzeczenia powołane przez organ odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych lub prawnych, przez co nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W konsekwencji również zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za bezzasadny. Powyższe oznacza, że aktualność zachowują wszystkie wskazania zawarte w motywach zaskarżonego wyroku WSA. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.