I GSK 894/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 594/23 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bydgoszczy z dnia 12 września 2023 r. nr 0029-2023-000211 w przedmiocie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 16 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 594/23 oddalił skargę P. G. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bydgoszczy (dalej zwanego: organem) z 12 września 2023 r. nr 0029-2023-000211 w przedmiocie przyznania pomocy dla rolników. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 134 § 1 p.p.s.a polegający na uznaniu, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bydgoszczy wydana została zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. i nie narusza prawa mimo, że nie uwzględnia w całości żądania strony. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z 13 maja 2024 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja organu została wydana zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. i uwzględniała żądanie strony w całości. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia pomoc ustala się m.in. w odniesieniu do powierzchni uprawy kukurydzy zatwierdzonej do jednolitej płatności obszarowej. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem nie faktyczne prowadzenie uprawy kukurydzy na określonym gruncie, lecz formalne zakwalifikowanie danej powierzchni jako "uprawy kukurydzy" zatwierdzonej do jednolitej płatności obszarowej w ramach systemu płatności bezpośrednich. Prawidłowo zatem zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęły, że przesłanki uzyskania pomocy mają charakter formalny i wynikają bezpośrednio z treści rozporządzenia. Organ nie był uprawniony do uwzględnienia powierzchni innej niż powierzchnia uprawy kukurydzy zatwierdzonej do jednolitej płatności obszarowej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie również z tej przyczyny, że jej argumentacja skargi kasacyjnej w istocie zmierza do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, przy jednoczesnym braku skutecznego podniesienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących gromadzenie i ocenę materiału dowodowego. Autor skargi kasacyjnej podnosi bowiem, że działka [...] o powierzchni 6,17 ha była faktycznie wykorzystywana do produkcji kukurydzy przeznaczonej do zbioru i sprzedaży, a nie do przeorania na zielony nawóz. Twierdzenia te odnoszą się jednak wyłącznie do sfery ustaleń faktycznych. Tymczasem skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie sformułowano natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczących postępowania dowodowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a., ani też zarzutów odnoszących się do wadliwej kontroli tych kwestii przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie może samodzielnie dokonywać ponownej oceny materiału dowodowego ani zastępować strony w formułowaniu podstaw kasacyjnych. W postępowaniu kasacyjnym nie jest dopuszczalne skuteczne podważanie ustaleń faktycznych wyłącznie poprzez polemikę z oceną przyjętą przez organy i sąd pierwszej instancji, bez równoczesnego wykazania naruszenia konkretnych przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniem przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że działka [...] została zadeklarowana jako ugór z uprawą kukurydzy zwyczajnej. Z tego względu irrelewantne dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej pozostają wywody strony dotyczące rzeczywistego sposobu wykorzystania tej działki, wielkości uzyskanego plonu czy przeznaczenia kukurydzy do sprzedaży. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej odwołującej się do decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2022/484 z dnia 23 marca 2022 r., należy zauważyć, że również w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera skutecznie sformułowanego zarzutu naruszenia prawa. W petitum skargi kasacyjnej nie podniesiono bowiem zarzutu naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej ani też błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wskazanej decyzji Komisji. Jedyny zarzut kasacyjny odnosi się do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może zastępować jej podstaw kasacyjnych ani prowadzić do ich rozszerzenia poza zakres wyraźnie wskazany w petitum środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego rekonstruowania niewskazanych przez stronę podstaw kasacyjnych. Już tylko z tej przyczyny argumentacja odnosząca się do decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2022/484 pozostaje poza zakresem skutecznie podniesionych podstaw kasacyjnych. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że wskazana decyzja wprowadzała jedynie czasowe odstępstwa od określonych wymogów zazielenienia i dopuszczała prowadzenie produkcji rolnej na gruntach ugorowanych. Nie oznaczało to jednak automatycznej zmiany kwalifikacji takich gruntów na potrzeby krajowego mechanizmu pomocowego ustanowionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący nieprawidłowego zastosowania art. 107 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. W realiach niniejszej sprawy organ przyznał pomoc w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów oraz danych zatwierdzonych do jednolitej płatności obszarowej. Okoliczność, że skarżący subiektywnie oczekiwał przyznania wyższej kwoty pomocy, nie oznacza jeszcze, że decyzja nie uwzględniała jego żądania w rozumieniu art. 107 § 4 k.p.a. Organ nie był zobowiązany do przyjęcia interpretacji przepisów prezentowanej przez stronę. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że ewentualne uchybienie polegające na odstąpieniu od uzasadnienia decyzji nie mogłoby prowadzić do uchylenia wyroku ani decyzji, jeżeli rozstrzygnięcie odpowiada prawu materialnemu. Skarżący miał możliwość skutecznego zakwestionowania podstaw rozstrzygnięcia zarówno w skardze do sądu administracyjnego, jak i w skardze kasacyjnej, z czego skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i trafnie przyjął, że działka [...], zadeklarowana jako ugór z uprawą kukurydzy zwyczajnej, nie mogła zostać uwzględniona przy ustalaniu powierzchni uprawy kukurydzy zatwierdzonej do jednolitej płatności obszarowej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią w istocie polemikę z prawidłową wykładnią § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia i nie wykazują naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.