I GSK 863/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA del. Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 806/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 19 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 806/21 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 19 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. Od powyższego wyroku Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniały ku temu podstawy i doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ: 1) organ nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wszystkich dowodów zebranych w sprawie (art. 7 k.p.a.) i w sposób budzący zaufanie do organu (art. 8 k.p.a.), w tym m.in.: a) nie ustalił w prawidłowy sposób powierzchni upraw na działkach C, D i F poprzez pomniejszenie upraw, w przypadku gdy: - na działce C doszło do przesunięcia granic upraw względem granic ewidencyjnych działki, na co wskazują fotografie wykonane na działce C (m. in. [...] które zostały wykonane w miejscach niewskazanych na mapie, a fotografia [...] potwierdza, że uprawa dochodziła do linii drzew nie przechodząc przez tę linię, podczas gdy na nowo przygotowanej mapie działki C uprawa została rozdzielona na dwa mniejsze obszary, a uprawa w północno-zachodniej części działki (wskazana na zdjęciu [...] z kontroli) wychodzi poza granicę i poza linię drzew, co skutkowało zmniejszeniem powierzchni upraw, - na działce F doszło do przesunięcia granic upraw w utwardzoną drogę, przesunięcia granic ewidencyjnych działki drogowej na podkładzie (nowo przygotowana mapa działki F) w granice działki F i w stwierdzoną uprawę, błędnego naniesienia na mapę zdjęcia [...] i błędnej oceny, że zdjęcie 2657 pokazuje nieużywaną drogę, - naniesiona na podkład działki D granica stwierdzonej uprawy (3,90 ha) praktycznie w całości pokrywa się z granicami działki, co widać na materiale zdjęciowym na płycie w aktach sprawy (za granicę nieznacznie wychodzi jedynie część uprawy przy grocie strzałki zdjęcia [...]), w związku z czym nie mogło dojść do zasadnego odjęcia upraw o pow. 0,43 ha, - obmiary działek były wykonywane jedynie z wykorzystaniem samochodu, podczas gdy taki sposób ich przeprowadzenia prowadzić może do błędnego ustalenia obszaru upraw, b) nie ustalił w sposób prawidłowy (odzwierciedlający rzeczywisty stan upraw) stanu nasadzeń na działkach C i B poprzez posłużenie się zdjęciami jabłoni i upraw, które: - nie zostały wykonane w sposób umożliwiający weryfikację wysokości nasadzeń (nie są wykonane zdjęcia całości drzew albo brak jest możliwości weryfikacji, czy drzewa zostały zmierzone od szyjki korzeni oraz z uwzględnieniem 10 cm od miejsca uszlachetnienia), - zostały wykonane w liczbie wielokrotnie mniejszej od stwierdzonej liczby drzewek niekwalifikowanych, - zostały wykonane w miejscach, które nie znajdą potwierdzenia w naniesieniu ich na mapy (np. zdjęcia nr [...]), co skutkuje błędnym przyjęciem zakresu upraw i ich występowania, co powinno zostać ocenione w kontekście nieprawidłowego przeprowadzenia czynności kontrolnych, które nie pozwalają na przyjęcie domniemania, że protokół i wynik kontroli stanowią wiarygodny dowód w sprawie, a czego Sąd oraz organ nie rozważył uznał, że zarzuty te nie powinny być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie c) nie ustalił w prawidłowy sposób stanu nasadzeń (w tym kwalifikowalności drzewek) poprzez dokonanie oceny stanu drzewek w oparciu o wykorzystanie przyrządów mierniczych bez potwierdzonej certyfikacji tych przyrządów, co powinno zostać ocenione w kontekście nieprawidłowego przeprowadzenia czynności kontrolnych, które nie pozwalają na przyjęcie domniemania, że protokół i wynik kontroli stanowią wiarygodny dowód w sprawie, a czego Sąd oraz organ nie rozważył uznał, że zarzuty te nie powinny być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie d) nie przeprowadził wnioskowanych przez stronę dowodów - w tym przesłuchania [...], co pozwoliłoby na wyjaśnienie potwierdzonych we wcześniejszych wyrokach Sądu błędów przy wykonywaniu kontroli, e) ustalił w sposób nieodzwierciedlający rzeczywistości, że nasadzenia na działce są drzewkami 3-letnimi, podczas gdy w czasie uprawy dokonywane były wymiany nasadzeń, co powinno zostać ocenione w kontekście nieprawidłowego przeprowadzenia czynności kontrolnych, które nie pozwalają na przyjęcie domniemania, że protokół i wynik kontroli stanowią wiarygodny dowód w sprawie, a czego Sąd oraz organ nie rozważył uznał, że zarzuty te nie powinny być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie 2) organ nie uzasadnił i nie wyjaśnił (art. 11 k.p.a.) w sposób przekonujący (art. 9 k.p.a.) i budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.): - w jaki dokładnie sposób zostały dokonane nowe pomiary (po uchyleniu decyzji przez Sąd) i czym (w kontekście uzyskanego nowego materiału dowodowego) uzasadnione są nowe granice działek i upraw, biorąc pod uwagę w szczególności, że na przekazanych stronie mapach powierzchnie kontroli ustalone zostały w 2013 r. na podkładach map z 2017 r. i granicach działek z 2020 r., - z jakich powodów nowo przygotowane mapy upraw wskazują na przekroczenie granic działek w miejscach, które nie wynikają ze zdjęć wykonanych podczas kontroli na miejscu (np. zdjęcie numer 2561), co wskazuje na wewnętrzną sprzeczność stanowiska organu, jakoby usunięte zostały wcześniejsze błędy w nanoszeniu upraw, a jednocześnie naniesione obecnie uprawy przeczą zdjęciom wykonanym w trakcie kontroli, 3) organ oparł się w swoim stanowisku na dokumentach i wynikach kontroli nadając im pierwszeństwo przed pozostałymi dowodami, pomimo potwierdzenia we wcześniejszych wyrokach wydanych w sprawie błędów w zakresie czynności kontroli oraz wykazanych błędów, co do sposobu sporządzania zdjęć i nanoszenia upraw na podkłady (naruszenie art. 7 i 11 k.p.a.), jak również pomimo dokonywania wymiany nasadzeń na wszystkich działkach sadzonkami kwalifikowanymi z odpowiednio udokumentowanym pochodzeniem oraz pomimo zasadnych zarzutów co do realnej możliwości wykonywania obmiaru wszystkich nasadzeń w okresie trwania kontroli, II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji administracyjnej podczas, gdy istniały ku temu podstawy i doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy bowiem błędne ustalenia upraw wpływa na zakres przyznania (pomniejszenia) płatności ponieważ z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieźć przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności argumentom strony podniesionym w toku postępowania oraz nie określono dokładnie - zgodnie z prawomocnymi wyrokami Sądu - sposobu dokonania nowych wyliczeń dotyczących powierzchni kontrolowanych działek (w decyzji wskazano jedynie, że dokonano ponownej analizy oraz ponownego pomiaru działek bez wskazania szczegółowego sposobu dokonania tego pomiaru, co w dalszym ciągu nie wyeliminowało niepewności, co do sposobu przeprowadzenia kontroli i jej wyników oraz nie odniesiono się do podnoszonych przez stronę w toku postępowania argumentów dotyczących m. in. jakości i liczby nasadzeń oraz nie wyjaśniono, kierując się jakimi przesłankami wydano decyzję w przypadku wątpliwości określonych w punkcie I) powyżej, III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji administracyjnej podczas, gdy istniały ku temu podstawy i doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy bowiem błędne ustalenia upraw wpływa na zakres przyznania (pomniejszenia) płatności ponieważ organ jedynie formalnie wypełnił dyspozycję zawartą w art. 153 p.p.s.a. poprzez podjęcie dodatkowych czynności, które jednak nie doprowadziły do wyjaśnienia nieprawidłowości i błędów określonych w prawomocnych wyrokach Sądów wydanych w mniejszej sprawie IV. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 1 ust. 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niespełniający wymogów tego przepisu, jak i sprawiedliwego procedowania, przejawiające się w szczególności tym, że Sąd pierwszej instancji w sposób ogólny i bezrefleksyjny odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze oraz powielił i skopiował w istocie jedynie ocenę dokonaną przez organ odwoławczy w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, w konsekwencji czego nie sposób odczytać motywów rozstrzygnięcia, V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 28, art. 33 i 34, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r., art. 14 i 15 rozporządzenia Radcy (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji w przypadku, gdy organ nie przyznał skarżącemu płatności w pełnym zakresie zgodnie z wnioskiem (przyznanie płatności w części) w okolicznościach uzasadniających przyznanie pełnej kwoty płatności, VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1-6 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina oraz art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, art. 14 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych poprzez nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji administracyjnej podczas, gdy istniały ku temu podstawy i doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy bowiem błędne ustalenia upraw wpływa na zakres przyznania (pomniejszenia) płatności wobec stwierdzenia określonych w punkcie I. skargi nieprawidłowości przy wykonywaniu czynności kontrolnych w tym nanoszeniu granic upraw na podkłady, które doprowadziło do wyników sprzecznych ze stwierdzonymi na podstawie zdjęć wykonanych w trakcie kontroli oraz zasad logicznego rozumowania (stwierdzenie upraw w drodze utwardzonej) oraz niedokonanie prawidłowej oceny powierzchni upraw naniesionej na mapy względem wykonanych zdjęć z kontroli, które to czynności nie pozwoliły na prawidłowe określenie powierzchni upraw, jak i samych działek rolnych (np. widoczne przesunięcie granicy działki drogowej na działce F), a ponadto stwierdzeniu, że organy posłużyły się w sposób prawidłowy narzędziami do ustalania obszaru uprawy, co skutkowało przyjęciem prawidłowości stwierdzonych powierzchni, podczas gdy istnieją realne zastrzeżenia określone w punkcie I. co do przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz rzeczywiste niejasności w wynikach naniesienia granic upraw na granice działek i zakresu odjętych w ten sposób obszarów upraw, na które to niejasności składając się przede wszystkim; - na działce C doszło do przesunięcia granic upraw względem granic ewidencyjnych działki na co wskazują fotografie wykonane na działce C (m. in. [...]), które zostały wykonane w miejscach niewskazanych na mapie, a fotografia 2561 potwierdza, że uprawa dochodziła do linii drzew nie przechodząc przez tę linie, podczas gdy na nowo przygotowanej mapie działki C uprawa została rozdzielona na dwa mniejsze obszary a uprawa w północno- zachodniej części działki (wskazana na zdjęciu [...] z kontroli) wychodzi poza granicę i poza linię drzew co skutkowało zmniejszeniem powierzchni upraw, - na działce F doszło do przesunięcia granic upraw w utwardzoną drogę, przesunięcia granic ewidencyjnych działki drogowej na podkładzie (nowo przygotowana mapa działki F) w granice dziatki F i w stwierdzoną uprawę, błędnego naniesienia na mapę zdjęcia [...] i błędnej oceny, że zdjęcia [...] pokazuje nieużywaną drogę, - naniesiona na podkład działki D granica stwierdzonej uprawy (3,90 ha) praktycznie w całości pokrywa się z granicami działki - co widać na materiale zdjęciowym na płycie w aktach sprawy (za granicę nieznacznie wychodzi jedynie część uprawy przy grocie strzałki zdjęcia [...]), w związku z czym nie mogło dojść do zasadnego odjęcia upraw w wysokości 0,43 ha. Autor skargi kasacyjnej w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. i wobec jednoznacznych twierdzeń Sądu dotyczących zdjęć [...]w załączeniu przedkładam zdjęcia wykonane przez stronę po kontroli, które potwierdzają występowanie nasadzeń w przesmyku i brak podstaw do uznania, że działka C winna być rozdzielona na dwa mniejsze obszary Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kwestionował przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych odnoszących się do powierzchni upraw i granic działek rolnych względem działek ewidencyjnych zgłoszonych w ramach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. Zarzucił również, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 153 p.p.s.a., nie uwzględniając zapadłych wcześniej w sprawie wyroków uchylających decyzje administracyjne w sprawie spornej płatności, a także wadliwość uzasadnienia wyroku. Sprawa Skarżącego dotycząca płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. była poddawana kontroli WSA w Szczecinie trzykrotnie, w tym dwukrotnie skarga była uwzględniana, a zaskarżone decyzje organu odwoławczego przez Sąd uchylone. W wyroku z 15 października 2015 r., I SA/Sz 604/15 uznano, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania odnośnie do powierzchni działek rolnych i prawidłowości dokonania ich pomiarów. Zwrócono uwagę, że ustalając powierzchnię i oceniając spójność działki rolnej C organy dysponowały dwoma sprzecznymi dowodami (raportem z kontroli i zeznaniem świadka) oraz wskazującymi na umiejscowienie upraw na działkach C i F w części na działkach drogowych nr ewid. [...]. Stwierdzono też brak weryfikacji, czy organ pierwszej instancji uzupełnił postępowanie w zakresie wskazanym we wcześniej wydanej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z 3 czerwca 2014 r. Podniesiono, że Skarżący nie kwestionował metody przeprowadzenia kontroli, ale sposób naniesienia wyników na mapy, w szczególności odnośnie do działek rolnych C i F. Zaznaczono, że raport z kontroli nie jest dowodem niepodważalnym. Za prawidłowe Sąd uznał natomiast nieuwzględnienie przez organ dowodu z informacji geodety z 11 kwietnia 2014 r. o ustalonej powierzchni działki nr ewid. 183 (działka rolna C) z uprawą jabłoni jako powstałego po kontroli i uzupełnieniu przez Skarżącego plantacji w listopadzie 2013 r. Polecono organowi rozpoznać zarzuty odwołania dotyczące powierzchni działek rolnych na działkach ewidencyjnych będących drogami. Za istotne uznano konieczność prawidłowego ustalenia powierzchni działek, jako mającej podstawowe znaczenie dla wysokości żądanej płatności. Za przedwczesne Sąd uznał wypowiedzenie się odnośnie do kwestii minimalnej obsady drzew i wymagań dla materiału szkółkarskiego. Natomiast w wyroku WSA Szczecinie z 15 marca 2018 r. I SA/Sz 54/18 uznano, że organ odwoławczy nie wykonał zaleceń z wyroku o sygn. akt I SA/Sz 604/15. Nie odniesiono się bowiem do wszystkich zarzutów strony w kwestii błędnych ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni i umiejscowienia spornych działek, w tym na działkach ewidencyjnych będących drogami. Nie odniesiono się też do aktualności podkładów mapowych z 2011, na które naniesiono wyniki kontroli z roku 2013, w szczególności w kontekście ustalenia granic, powierzchni i uprawy występującej na spornych działkach rolnych. Ponownie polecono rozpoznać zarzuty odwołania dotyczące powierzchni spornych działek, odnosząc się do nieścisłości dotyczących umiejscowienia działek rolnych na działkach ewidencyjnych będących drogami, a także odniesienie się do wniosku dowodowego o przesłuchanie Skarżącego i jego pełnomocnika. Z powyższego wynikało, że Sąd pierwszej instancji dwukrotnie polecał organowi odwoławczemu rozpatrzenie zarzutów odwołania w kontekście ustaleń faktycznych odnoszących się do powierzchni działek mających istotny wpływ na przyznanie Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej, w tym spójności działki rolnej C, a także granic działek i umiejscowienia upraw (nasadzeń drzew). Wskazania z wyroku o sygn. I SA/Sz 54/18 stanowiły w istocie odesłanie do wskazań z wyroku o sygn. I SA/Sz 604/15. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ocena, o której mowa w powołanym przepisie, może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji. Związanie to oznacza, że organ (w postępowaniu administracyjnym) ani sąd (w postępowaniu sądowoadministracyjnym) nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej stanowiskiem. Muszą podporządkować się mu w pełnym zakresie. W ponownie prowadzonym postępowaniu nie można formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wcześniej wyrażoną. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą natomiast sposobu działania organu w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Naruszenie regulacji art. 153 p.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające albo niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego tę ocenę oraz w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów (por. wyroki NSA z 22 stycznia 2025 r. II GSK 2090/24, z 11 października 2024 r. I GSK 979/24, z 7 sierpnia 2024 r. I GSK 530/24, z 4 czerwca 2024 r. II GSK 90/21). Dodać należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Orzeczeniem prawomocnym jest więc związany także Naczelny Sąd Administracyjny. W zaskarżonym wyroku, oddalającym skargę jako niezasadną, Sąd pierwszej instancji uznał, że wcześniejsze wskazania zostały wykonane, a kontrolowane decyzje okazały się zgodne z prawem. Wskazał, że odniesiono się w nich do zarzutów Skarżącego, w tym w zakresie umiejscowienia uprawy na działce drogowej (działki rolne C i F), twierdzenia o "przesunięciu" granicy działki przy nanoszeniu jej na mapę oraz błędnego naniesienia wyników kontroli na mapę wskutek posłużenia się nieaktualnym podkładem mapowym. Przesłuchano także wskazane osoby (świadka, Skarżącego i jego pełnomocnika). Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podzielił i uznał, że WSA w Szczecinie nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie przyjął innego poglądu na sprawę, niż wyrażony we wcześniejszych dwóch wyrokach. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano, że organy, poza uzupełnieniem postępowania dowodowego, w tym w zakresie przesłuchania 17 maja 2017 r. strony i jej pełnomocnika, odniosły się do wszystkich istotnych dla sprawy zagadnień dotyczących powierzchni zgłoszonych do płatności gruntów rolnych (powierzchni użytkowanej rolniczo, której nie można utożsamiać z powierzchnią działki ewidencyjnej), braku spójności działki rolnej C (zakwalifikowanej przez organy jako dwa odrębne obszary użytkowane rolniczo) oraz cech uprawy, jaka powinna być realizowana w ramach zobowiązania, a jaką stwierdzono podczas kontroli. Wyjaśniono, że pomiary dotyczyły powierzchni działki rolnej jako obszaru kwalifikującego się do płatności, niezależnie od umiejscowienia uprawy, a do weryfikacji deklaracji rolnika o rolniczym użytkowaniu powierzchni wymienionych działek wykorzystano dane z bazy LPIS. Natomiast naniesienie wyników kontroli na niewłaściwe podkłady mapowe spowodowało błędne określenie powierzchni stwierdzonej działki C, niezasadnie pomniejszonej pierwotnie o 0,39 ha (aktualnie określonej na 14,83 ha zamiast 14,44 ha, wobec deklarowanej 16,40 ha, przy czym jako powierzchnię MKO przyjęto 14,76 ha, a więc 1,64 ha mniejszej od stwierdzonej). Powyższe świadczy o wykonaniu przez organy wskazań z obu wcześniejszych wyroków WSA w Szczecinie. Obecnie rolą Sądu pierwszej instancji było dokonanie merytorycznej oceny stanowiska organów. Wskazać tutaj należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało w klarowny sposób przedstawione w uzasadnieniu wyroku, które spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Zawiera wszystkie elementy przewidziane w powołanym przepisie, w tym przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd odniósł się do wszystkich istotnych dla sprawy zagadnień, w tym wykonania wskazań, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., powierzchni, granic i obsady działek rolnych B, C, D, F, K, w tym umiejscowienia upraw w terenie utwardzonym, cech materiału szkółkarskiego, kwalifikowalności drzewek w okresie realizacji programu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, kwestii spójności działki rolnej C i występującej na niej "przesmyku", sugestii przesłuchania świadka (pracownika organu) oraz kontroli pomiarów wykonywanych z samochodu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęte przez organy działania pozwoliły rozwiać podnoszone dotychczas przez Skarżącego wątpliwości, tak co do powierzchni kwalifikującej się do płatności, jak i granic działek rolnych względem granic działek ewidencyjnych, umiejscowienia upraw sadowniczych na tych działkach oraz cech drzewek owocowych (jabłoni, co do wysokości i minimalnej średnicy pnia), jak i zagadnienia spójności działki rolnej C. Podnoszone nadal przez Skarżącego zastrzeżenia (także na etapie postępowania kasacyjnego) uznać należało za niezasadne. Nie zostały one poparte żadnymi dowodami, czym Skarżący nie dopełnił wymagania, jakie ciążyło na nim z mocy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a więc nie przedstawił organom dowodów na wykazanie faktu, z którego wywodził korzystne dla siebie skutki prawne. Podnoszone zarzuty w dużej mierze stanowiły powielenie lub nieznaczną tylko modyfikację dotychczasowych zastrzeżeń, bez uwzględnienia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie zostało przeprowadzone, a także wyjaśnień organów w tych spornych kwestiach. Odnośnie do postępowania administracyjnego wskazać należy, co czyniono zresztą także w zapadłych w tej sprawie orzeczeniach, że było ono prowadzone na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Trafnie wywiódł Sąd I instancji, że organy nie naruszyły art. 7, art.8, art. 9 i art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organów i akt sprawy organy uczynił zadość powyższym przepisom. Organy podjęły wszelkie niezbędne czynności celem ustalenia zupełnego stanu faktycznego sprawy i dały temu wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji wskazując jednocześnie przebieg procesu oceny materiału dowodowego, w tym wyjaśniając przesłanki odmowy przeprowadzenia poszczególnych dowodów jak i odmowę przyznania mocy dowodowej wskazanym z nich, powołując i wyjaśniając podstawę prawna rozstrzygnięcia. Organy zrealizowały tym samym zasadę zaufania, praworządności i przekonywania. Dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę zaskarżonych decyzji i postępowań, w których je wydano, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłową. Skarżący nie wykazał, aby przy dokonywaniu ustaleń faktycznych nie został uwzględniony cały zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy. To, że organ ocenił go odmiennie od oczekiwań strony nie oznacza, że ocena ta dotknięta jest wadą prawną, w szczególności stanowiącą uchybienie ww. zasadom z kpa, jeżeli mieści się ona w granicach określonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Podobnie należy ocenić przypadek odmówienia przyznania mocy dowodowej dowodom wskazanym przez Skarżącego. Sytuacji takiej nie można ocenić w kategorii zarzutu pominięcia dowodu, skoro został przez organy oceniony, ale nie uwzględniony jako podstawa ustaleń faktycznych, jeżeli argumentacja organu nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 80 k.p.a., czego w skardze kasacyjnej nie wykazano. W zaskarżonej decyzji znalazło się natomiast wyjaśnienie powodów nieuwzględnienia tych dowodów. Zasadniczym dowodem w sprawie był raport z kontroli, a wątpliwości zgłaszane przez Skarżącego dotyczyły przede wszystkim sposobu przedstawienia wyników kontroli na podkładach mapowych. W toku postępowania podkłady mapowe zaktualizowano, wyjaśniono również zmiany przebiegu granic ewidencyjnych działek C i F. Wyjaśniono różnice między pojęciami "działka rolna" i "działka ewidencyjna" i w znajdujących się na nich upraw, w szczególności w kontekście zarzutów dotyczących "przesunięcia granic upraw" poza granice ewidencyjne lub w utwardzoną drogę i zasięgu uprawy do granicy lasu. Odniesiono się do kwestii cech (kwalifikowalności) upraw, sposobu kontroli liczby nasadzeń oraz wymaganego stanu nasadzeń (drzewek) w trzecim roku realizacji zobowiązania RŚK. Wyjaśniono również powody rozdzielenia terenów działki C na dwa obszary (najpierw C1 i C2, później zmienione oznaczenie na C i O). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przebieg granic ewidencyjnych działki 183 z wyrysu opisanego przez geodetę inżyniera J. Plesiaka z datą 30 maja 2011 r. był pierwotnie zgodny z granicami odniesienia tej działki na szkicu z pomiaru, jednakże granice te uległy zmianie – przedstawione przez Skarżącego dowody tj. mapa geodezyjna oraz oświadczenie geodety z 30 maja 2011 r. o ustaleniu, na podstawie pomiaru, powierzchni 17,27 ha użytków rolnych na działce nr 183, a zatem w 2011 r., nie może stanowić podstawy do uznania, iż taka powierzchnia również winna być uznana w 2013 r., co potwierdziły wyniki z czynności kontrolnych, w tym szeroka dokumentacja zdjęciowa obrazująca obszary gruntu, które kwalifikowały się do płatności w 2013 r. i wykazały znaczącą różnicę w stosunku do przeprowadzonego w 2011 r. pomiaru geodety; – w zakresie wyrysu z 2011 r., organ wskazał, iż w wyniku poczynionych przez organy ustaleń w odniesieniu do prawidłowości wyznaczonych granic odniesienia względem działki nr [...] (granic działki ewidencyjnej), należało uznać, iż wyznaczenie powierzchni kwalifikującej się do płatności w oparciu o nieaktualne granice działki ewidencyjnej było niewłaściwe; – mając na uwadze ww. niewłaściwość ustaleń w oparciu o nieaktualne granice powyższej działki organy ARiMR - biorąc pod uwagę zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i korzystając z faktu, iż dane ewidencyjne pozyskiwane są na potrzeby Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Ewidencji Gruntów i Budynków prowadzonych przez Starostów, po przetworzeniu na potrzeby ARiMR zachowują swoje cechy, dzięki czemu mogą być wykorzystywane do kontroli powierzchni - dokonały weryfikacji prawidłowości przekazanych danych. W toku ww. weryfikacji ustalono, że szkic z pomiaru działki nr 183 wskazuje, że granice tej działki uległy zmianie, a danych tych Skarżący wyrysowując granice prowadzonej uprawy w oparciu o te właśnie granice - już nie negował w ramach prowadzonych postępowań po 2016 r. oraz nie dokonywano ich zmian w Ewidencji Gruntów i Budynków w ramach przekazywanych cyklicznie do ARiMR przez Starostwa danych; aktualność granic, została potwierdzona w przekazanej w 9 lipca 2019 r. (data wpływu) odpowiedzi Starosty Łobeskiego, który poinformował ARiMR, że w odniesieniu do działki nr [...] od 10 stycznia 2019 r. (data sporządzenia kopii bazy danych przekazanej ARiMR OR Szczecin) nie wprowadzono do bazy danych ewidencji gruntów żadnych zmian w przebiegu granic; – biorąc pod uwagę, iż w 2016 r. jak i w 2019 r. przekazane dane były tożsame (te same granice działki nr [...]) za zasadne uznano, że grancie odniesienia na 2013 r. winny odpowiadać aktualnej granicy działki ewidencyjnej, która, co potwierdza ortofotomapa wykorzystana w kontroli w 2013 r., obrazowała drogę asfaltową w granicach działki nr [...];– w aktualnej bazie danych przekazanej przez Starostwo w Łobzie, zarówno w 2016 r. jak i kolejnych latach, widoczna jest korekta granic działki ewidencyjnej nr [...], gdzie obszar dróg, w tym drogi asfaltowej, nie jest ujęty w granicach działki nr [...], i stanowi odrębne działki, zgodnie z ich przeznaczeniem i umiejscowieniem. Mając na uwadze powyższe okoliczności zasadnie uznały organy ARiMR, odnosząc się jednocześnie do wskazań zawartych w ww. wyrokach, że powierzchnia działki rolnej C pomierzona w ramach kontroli na miejscu w 2013 r., faktycznie została naniesiona w błędne granice działki ewidencyjnej nr 183. Jednakże trafnie wskazano, że okoliczność naniesienia ww. pomiarów na szkic z błędnymi granicami działki ewidencyjnej nr [...] nie skutkowała brakiem prawidłowości dokonanych pomiarów spornej działki rolnej. Organy bowiem trafianie wskazały i przyjęły, że w ramach kontroli na 2013 r. kontrolerzy dokonywali pomiaru obszaru kwalifikującego do płatności zmierzając do ustalenia obszaru użytkowanego rolniczo, niezależnie od tego czy uprawa znajdowała się poza granicami działki ewidencyjnej czy też nie. Jednakże Organ przyznał, że taki stan rzeczy miał bezpośredni wpływ na ustalenie różnicy między powierzchnią stwierdzoną w kontroli na miejscu za 2013 r., opartej na błędnych granicach ewidencji, która to powierzchnia w jej granicach wynosiła pierwotnie 14,44 ha, a która po naniesieniu wyników pomiaru na aktualne granice ewidencyjne wyniosła 14,83 ha i była większa o 0,39 ha. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażona przez Sąd pierwszej instancji ocena co do zakresu zgromadzonego materiału dowodowego, oceny dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych, nie naruszała powołanych w zarzutach kasacyjnych przepisów proceduralnych. Wydane w sprawie decyzje nie zawierały braków lub wad, które należałoby zakwalifikować jako świadczące o niespełnieniu wymagań wynikających z przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy wyjaśniły powody odmówienia wiarygodności argumentom Skarżącego, przywołując konkretne dowody, na podstawie których dokonano ustaleń faktycznych. Stanowisko organów poddawało się kontroli. W wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach nie zawarto zobowiązania do przedstawienia sposobu dokonania nowych wyliczeń dotyczących powierzchni kontrolowanych działek. Ze zgromadzonych dowodów nie wynikało, aby inspektorzy terenowi stwierdzili uprawy na działkach drogowych (terenach utwardzonych) albo że dokonywali pomiarów "jedynie z wykorzystaniem samochodu". Dostępne dla Sądu zdjęcia wykazują, że zostały one wykonane w pobliżu ciągów komunikacyjnych, ale w obszarze upraw. Wyniki kontroli i wykonane wówczas szkice zostały naniesione na podkłady mapowe, wykonane z wykorzystaniem dostępnych organowi technik komputerowych, w tym przy wykorzystaniu zasobów systemu identyfikacji działek rolnych, o którym była mowa w przepisach art. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009, stanowiącego część systemu zintegrowanego, o którym była mowa w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany był na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych, a więc danych przestrzennych z różnych źródeł (zob. art. 17 tego rozporządzenia). Dla zobrazowania wyników kontroli istotne były współrzędne z krajowego systemu odniesienia oraz informacje na temat przebiegu granic geodezyjnych działek ewidencyjnych. Dlatego w toku postępowania pozyskano także dane bezpośrednio z ośrodków geodezyjnych (od Starostów). Natomiast odstępstwa na gruncie względem danych ewidencyjnych mogły spowodować, że wyniki kontroli (pomiarów) na gruncie, po ich przeniesieniu na podkłady mapowe w przyjętym systemie odniesienia, mogły wskazywać na inne obszary użytkowane rolniczo, aniżeli występujące na gruncie. Okoliczności te nie świadczą jednak o wadliwości kontroli i oceny wielkości upraw na zadeklarowanych działkach. Składając wniosek o płatność rolnik powinien dokładnie przeanalizować udostępnione mu materiały graficzne i zadeklarować tylko te obszary, które spełniają warunki uznania ich za kwalifikujące się użytki rolne. Skarżący zarzucał, że w toku postępowania nie uwzględniono wszystkich zgłoszonych przez niego wniosków dowodowych. Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii przesłuchania pracownika podmiotu, który przeprowadzał kontrolę, przedstawiając racjonalne argumenty co do zbędności tego dowodu, skoro wszystkie okoliczności kontroli zostały przedstawione w raporcie z kontroli oraz w protokole stwierdzonych nieprawidłowości dotyczącego minimalnej obsady i stwierdzonych braków kwalifikowalności nasadzeń. Dodatkowo podkreślono, że Skarżący nie zgłosił formalnego wniosku w tym zakresie, a jedynie zasugerował organowi przeprowadzenie takiego dowodu. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 28, art. 33 i art. 34 oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji wobec określonych w punkcie I. skargi kasacyjnej nieprawidłowości przy dokonywaniu czynności kontrolnych, które nie pozwoliły na prawidłowe określenie powierzchni działek rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, określające przede wszystkim prawne zasady wykonywania pomiaru powierzchni działek rolnych z wykorzystaniem dowolnych środków zapewniających wskazaną jakość pomiaru, a także zezwalających na sprawdzanie kwalifikowalności działek za pomocą wszelkich dostępnych dodatkowych dowodów, nie zostały naruszone. Podjęte w toku postępowania administracyjnego dodatkowe czynności wyjaśniające, w szczególności dokumenty i wyjaśnienia odnoszące się do powierzchni i granic ewidencyjnych działek C i F, wraz z raportem z kontroli i materiałem zdjęciowym oraz szkicami, spełniają standardy rzetelności. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Skarżącego o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego w postaci wydruków przedstawionych zdjęć. Odnośnie do powyższego wyjaśnić należy, że sąd administracyjny, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego. Kontroli zaskarżonego aktu dokonuje się bowiem na podstawie dowodów zgromadzonych przez organy, ponieważ to one stanowiły podstawę dokonanych ustaleń faktycznych i podjętego rozstrzygnięcia. Dopuszczalność uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym powinna być wiązana z istnieniem istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Celem postępowania, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwie organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Kwestionowanie prawidłowości ustaleń faktycznych, których prawidłowość została zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji, powinno polegać na sformułowaniu odpowiednich zarzutów kasacyjnych związanych z naruszeniem przepisów regulujących ocenę zgromadzonych w aktach sprawy dowodów albo gromadzenie dowodów. Celem omawianego przepisu nie jest dokonanie przez sąd administracyjny ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Zgłoszony wniosek dowodowy powinien być związany z oceną legalności zaskarżonego aktu i powinien odnosić się do istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Powołany przepis nie służy podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza. Jak natomiast wynika z uzasadnienia wniosku Skarżącego, miał on służyć takiemu właśnie celowi. Z podanych względów skarga kasacyjna jako niezasadna została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona, stosownie do art. 184 p.p.s.a.