I GSK 798/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 566/19 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r. nr 284/OR14/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu przyznania renty strukturalnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.K. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 566/19, oddalił skargę S. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 27 czerwca 2019 r. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 14 września 2004 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym wniosek o przyznanie renty strukturalnej, a następnie 10 stycznia 2005 r. zmianę do tego wniosku, potwierdzającą przekazanie gospodarstwa rolnego. Po stwierdzeniu spełnienia przez stronę warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej Kierownik wydał 9 czerwca 2005 r. decyzję o przyznaniu renty strukturalnej, w wysokości 1462,71 zł. W następnych latach wysokość renty strukturalnej ulegała zmianie ze względu na waloryzację kwoty najniższej emerytury, na podstawie wydawanych decyzji. W dniu 6 stycznia 2010 r. do organu I instancji wpłynęła decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 4 grudnia 2009 r. o przyznaniu stronie od dnia 1 listopada 2009 r. emerytury rolniczej w łącznej wysokości 860,49 zł (brutto). Świadczenie zostało przyznane bezterminowo. Decyzją z 6 stycznia 2010 r. organ zmienił wysokość renty strukturalnej w ten sposób, że od dnia 1 listopada 2009 r. zmniejszył jej wysokość o kwotę 632,47 zł tj. o kwotę netto przyznanej stronie emerytury rolniczej. Nowa wysokość renty strukturalnej przysługującej od listopada 2009 r. wyniosła 1122,79 zł. Następnie, Kierownik decyzją z 12 marca 2010 r. zmienił wysokość renty strukturalnej w związku ze zmianą kwoty najniższej emerytury. Nowa wysokość renty od marca 2010 r. wyniosła 1174,66 zł. Od marca 2011 r. do marca 2015 r. wysokość renty strukturalnej ulegała zmianie ze względu na waloryzację kwoty najniższej emerytury, co znalazło odzwierciedlenie wydanych decyzjach. Z uwagi jednak na fakt, że nie uwzględniono przyznanej stronie emerytury rolniczej Kierownik wydał nowe decyzje, jednak bez uwzględnienia kwot brutto emerytury z KRUS. Decyzje zmieniające zostały następnie uchylone przez organ II instancji. Decyzją z 16 maja 2017 r. Kierownik BP ARiMR w Ełku ustalił wobec skarżącego kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 35 481,92 zł. Decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora z 7 lipca 2017 r. Organ I instancji wydał jeszcze dwie decyzje – z 9 lutego 2018 r. i 29 czerwca 2018 r., które zostały uchylone w II instancji – odpowiednio decyzjami z 9 kwietnia 2018 r. i 25 września 2018 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał decyzję z 29 marca 2019 r., którą nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności w wysokości 40 003,48 zł. Zaskarżoną decyzją z 27 czerwca 2019 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał ww. decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, fakt błędnego przeliczenia przez Kierownika kwoty renty strukturalnej w związku z nieuwzględnieniem od marca 2011 r. faktu pobierania emerytury z KRUS nie wyłącza odpowiedzialności beneficjenta za pobieranie nienależnie wypłacanych środków. Strona nie zweryfikowała kwoty wynikającej ze zmienionej decyzji, a ponadto na przestrzeni lat nie wywiązała się z obowiązku informowania ARiMR na piśmie o wszystkich faktach mających wpływ na przyznanie płatności z tytułu renty strukturalnej oraz o faktach, które mają istotne znaczenie dla zwrotu nienależnie pobranych z tego tytułu świadczeń. Strona, mając świadomość wieloletniego wpływu na rachunek bankowy zawyżonych środków, została poinformowana w dniu 4 czerwca 2014 r. przez organ I instancji o nadmiernej wypłacie renty strukturalnej i wyraziła zgodę na uchylenie decyzji waloryzacyjnych wydawanych od 2 marca 2011 r., a następnie – powołując się na błąd i brak odpowiedzialności za zaistniałe zawyżenie – uchyliła się od skutków prawnych złożonego oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszym postepowaniu jest kwestia błędnego przeliczenia wysokości renty strukturalnej, w związku z nieuwzględnieniem pobierania od marca 2011 r. do czerwca 2014 r. przez skarżącego emerytury z KRUS, w związku z czym doszło do wypłaty i pobrania przez skarżącego renty strukturalnej w nienależnej, nadmiernej wysokości. Nie ulega również wątpliwości, że wypłata świadczeń nastąpiła na skutek błędu organu I instancji. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają nawet ostateczne decyzje przyznające płatność. WSA nie stwierdził także, by w sprawie niniejszej doszło do przedawnienia należności objętych zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu I instancji, okres przedawnienia winien być liczony od daty, w której nieprawidłowość ustała, czyli od dnia 24 marca 2015 r., tj. od daty ostatniej płatności renty strukturalnej. Pierwsze przerwanie okresu przedawnienia nastąpiło w dniu odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności tj. w dniu 4 kwietnia 2018 r., natomiast ostatnie przerwanie – w dniu odbioru decyzji organu I instancji, tj. 8 kwietnia 2019 r. Biorąc pod uwagę 4-letni okres przedawnienia liczony na nowo od chwili ostatniego przerwania oraz ograniczenie do maksymalnie podwójnego okresu przedawnienia, Sąd wskazał, że termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie nie minął i upłynąłby w dniu 24 marca 2023 r. W ocenie Sądu organy w prawidłowy sposób ustaliły również, czy w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki dające możliwość odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności. Sąd zauważył, że wskazywane w skardze naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L z 2004r., Nr 141 ze zm.) nie mogło mieć miejsca, bowiem organ nie stosował tego przepisu. Przywoływany przepis dotyczy bowiem płatności przyznawanych w kampanii w latach 2005-2009, zaś niniejsza sprawa dotyczy świadczeń przekazanych w latach 2011-2014. W niniejszym przypadku, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, zastosowanie znajduje art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 z późn. zm.), który wyłącza obowiązek zwrotu płatności, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. W przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że błędne przeliczenie przez Kierownika kwoty renty strukturalnej w związku z nieuwzględnieniem od marca 2011 r. faktu pobierania emerytury z KRUS nie wyłącza odpowiedzialności skarżącego za pobieranie nienależnie wypłacanych środków na przestrzeni lat 2011-2014. Błąd w zakresie wypłaty należności mógł bowiem zostać wychwycony przez skarżącego. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że skarżący został poinformowany pisemnie o wypłacie nadmiernych środków. Skarżący kontaktował się w tej sprawie z organem. W dniu 4 czerwca 2014 r. złożył wniosek o zmianę decyzji wadliwych, z którego potem się wycofał. Skarżący miał więc pełną świadomość pobierania świadczeń pieniężnych w zawyżonej wysokości. W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący ziszczenia się przesłanek powodujących, że w stosunku do niego nie powinien nastąpić obowiązek zwrotu płatności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez wadliwe przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania odnośnie płatności dokonanych w listopadzie i grudniu 2009 r. 2. art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż beneficjent działał w złej wierze, a co za tym idzie przyjęcie 10-letniego okresu przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, odnoście płatności dokonanych w listopadzie i grudniu 2009 r. 3. art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez uznanie, iż błędne przeliczenie przez Kierownika kwoty renty strukturalnej po uzyskaniu decyzji o emeryturze KRUS nie wyłącza odpowiedzialności beneficjenta, za pobieranie nienależnie wypłacanych środków na przestrzeni lat 2010-2015 i tym samym uznanie, iż beneficjent błąd organu mógł wykryć. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W zarzutach kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenia przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie powołano zarzutów procesowych. Nie zakwestionowano stanu faktycznego sprawy, zatem ustalenia organów zaakceptowane przez Sąd I instancji, są wiążące podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku, przez pryzmat zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W trzech zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego powołano przepisy z dwóch rozporządzeń, a mianowicie: postawiono zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez wadliwe przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie odnośnie płatności za listopad i grudzień 2009 r.; wskazano na naruszenie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż beneficjent działał w złej wierze, a co za tym idzie przyjęcie 10-letniego okresu przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, odnośnie płatności za listopad i grudzień 2009 r.; zakwestionowano także art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez uznanie, iż błędne przeliczenie przez Kierownika Biura Powiatowego kwoty renty strukturalnej po uzyskani decyzji o emeryturze KRUS nie wyłącza odpowiedzialności beneficjenta, za pobranie nienależnie wypłaconych środków na przestrzeni lat 2010-2015 i tym samym uznanie, iż beneficjent błąd mógł wykryć. Odnosząc się do pierwszych dwóch zarzutów kasacyjnych, wskazać trzeba, że dotyczą one okresu listopad i grudzień 2009 r. Zauważyć w tym zakresie należy, że wydane w sprawie decyzje organów w ogóle nie dotyczyły tego okresu. Jak wynika z treści decyzji organu odwoławczego nienależnie pobrane płatności z tytułu renty strukturalnej dotyczą okresu od marca 2011 r. do czerwca 2014 r. Potwierdza to w sposób obrazowy i konkretny tabela ujęta w decyzji odwoławczej Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 czerwca 2017 r. na stronach od 9 do 12 tego indywidualnego aktu administracyjnego. Tym samym zarzuty te należało uznać za nieusprawiedliwione. W zakresie trzeciego zaś zarzutu stwierdzić należy, że dotyczy on naruszenia art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, które to rozporządzenie obowiązywało w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2010 r., zatem nie znajdowało zastosowania w okresie, za który orzeczono o nienależnie pobranych płatnościach z tytułu renty strukturalnej, tj. w okresie od marca 2011 r. do czerwca 2014 r. Skoro rozporządzenie to nie znajdowało zastosowania w sprawie i nie było przez organy stosowane, to nie mogło dojść do jego naruszenia czy to przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Wspomnieć w tym miejscu wypada, że WSA w swych rozważaniach wskazał, który z przepisów prawa materialnego w tej sprawie w spornym zakresie znajduje zastosowanie. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszym przypadku, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, zastosowanie znajduje art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Tego przepisu jednak w zarzutach skargi kasacyjnej nie powołano. Tym samym także i ten zarzut należało uznać za zarzut, który nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę rezultatu. Pomimo tego Naczelny Sąd Administracyjny, motywując zapadłe rozstrzygnięcie, uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy zachodzi potrzeba odniesienia się merytorycznego do zagadnienia przedstawionego w tym trzecim zarzucie kasacyjnym. Gdyby bowiem przyjąć w miejsce wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 – art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 (których brzmienie jest tożsame), tj. właściwego przepisu w okolicznościach faktycznych niemniejszej sprawy, to taki zarzut również byłby nieusprawiedliwiony. Przypomnieć należy, ze zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Zauważyć zatem należy, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy, jak słusznie stwierdził to za organem odwoławczym Sąd I instancji, błędne przeliczenie przez Kierownika Biura Powiatowego kwoty renty strukturalnej w związku z nieuwzględnieniem od marca 2011 r. faktu pobierania emerytury z KRUS nie wyłącza odpowiedzialności skarżącego za pobieranie nienależnie wypłacanych środków na przestrzeni lat 2011-2014. W ocenie tegoż Sądu w przedmiotowej sprawie błąd w zakresie wypłaty należności mógł zostać w sposób oczywisty wychwycony przez skarżącego. Wskazują na to następujące okoliczności. W pouczeniu od decyzji z 9 czerwca 2005 r., które jest integralną częścią decyzji przyznającej rentę strukturalną, w pkt 3, skarżący osobiście ubiegając się o rentę strukturalną zobowiązał się o niezwłocznym informowaniu o wszelkich okolicznościach wpływających na wysokość tej renty. Skarżący osobiście podpisał wniosek o przyznanie reny strukturalnej, który zawierał szereg pouczeń i obowiązków. Od 1 listopada 2009 r. skarżący uzyskał prawo do emerytury, nie informował o kolejnych waloryzacjach tego świadczenia do czego był zobowiązany. Również w toku prowadzonego postępowania na wezwanie organu skarżący nie przedstawił decyzji. Zachowywał się w toku całego postępowania biernie. Wypłata i zwiększenie wysokości renty strukturalnej o 718,61 zł powinna budzić istotną wątpliwość. Jest to bowiem kwota całkowicie nieadekwatna do wartości wskaźnika waloryzacji określonej przez Prezesa ZUS wynoszącej 103,1%. W tym przypadku świadczenie wzrosło o 161,18%. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że skarżący został poinformowany pisemnie o wypłacie nadmiernych środków. Skarżący kontaktował się w tej sprawie z organem. W dniu 4 czerwca 2014 r. złożył wniosek o zmianę decyzji wadliwych, z którego potem się wycofał. Skarżący miał więc pełną świadomość pobierania świadczeń pieniężnych w zawyżonej wysokości. Nie można, w ocenie NSA, w okolicznościach tej sprawy mówić o tym, iż skarżący nie mógł wykryć tego błędu (otrzymywania renty strukturalnej w znacznie zawyżonej wysokości), tj. błędu, o którym mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).