I GSK 1828/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 197/22 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 14 marca 2022 r. nr 9013-00000003700/22 w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności spadkobiercy za długi spadkowe z tytułu nienależnie pobranych płatności 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz Gminy O. kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 197/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy O. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: "organ") z dnia 14 marca 2022 r., nr 9013-00000003700/22 w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności spadkobiercy za długi spadkowe z tytułu nienależnie pobranych płatności, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrowcu Świętokrzyskim (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia 17 stycznia 2022 r. nr 0241-00000000860/22 (pkt 1 wyroku); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 wyroku); zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 7.417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi organ, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.UE.L.1995.312.1 z dnia 23 grudnia 1995 r.) – dalej: "rozporządzenie nr 2988/95" w zw. z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm. - dalej: "o.p."), art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 - dalej: "ustawa o Agencji") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że do wykonania decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r. o ustaleniu M. P. (dalej: "zobowiązany") kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej zastosowanie znajdzie trzyletni termin przedawnienia wynikający z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, podczas gdy do określania terminu przedawnienia wykonania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej zastosowanie powinien mieć art. 70 § 1 o.p., określający 5-letni termin przedawnienia, w związku z brzmieniem art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, który w zakresie wykonania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności odsyła do stosowania przepisów Działu II o.p. Możliwość zastosowania przepisów o.p. do przedawnienia wykonania decyzji o ustaleniu kwoty wynika natomiast z regulacji art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, który przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do wydłużenia terminu przedawnienia z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95; 2) art. 70 § 1 o.p. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, do należności, o których mowa w ust. 1 (kwota nienależnie pobranych płatności), stosuje się odpowiednio przepisy Działu III o.p., w tym art. 70 § 1 o.p. określający termin przedawnienia należności. Wobec istnienia w polskim porządku prawnym przepisu art. 70 § 1 o.p., jako przepisu powszechnie obowiązującego, zastosowanie winien mieć ten przepis zgodnie z możliwością ustanowienia dłuższego terminu wykonania decyzji niż termin określony w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jaką zachowują państwa członkowskie na mocy art. 3 ust. 3 tegoż rozporządzenia. Przepis art. 70 § 1 o.p., jako przewidujący dłuższy - 5 letni termin przedawnienia wykonania decyzji wyłącza stosowanie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA. Istotą problemu prawnego w niniejszej sprawie jest możliwość zastosowania przez organy przepisu art. 70 § 1 o.p., wobec brzmienia art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 2988/95. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Dla pewnego usystematyzowania należy przypomnieć, że ze stanu faktycznego ustalonego przez organy, a zaaprobowanego przez WSA wynika, że decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r., nr 0241-00000045667/12 organ pierwszej instancji ustalił zobowiązanemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 103.951,35 zł wraz z odsetkami naliczonymi po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 17 stycznia 2013 r. W dniu 8 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji wystawił w stosunku do zobowiązanego tytuł wykonawczy i przekazał go właściwemu organowi uprawnionemu do stosowania środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny w dniu 4 lutego 2015 r. dokonał ostatniej skutecznej czynności w postępowaniu egzekucyjnym, tj. zajęcia rachunku bankowego. Zobowiązany zmarł 4 czerwca 2019 r. Wynikające z decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r. należności nie zostały w całości wyegzekwowane, na dzień śmierci zobowiązanego do spłaty pozostała kwota należności głównej w wysokości 88.390,73 zł oraz odsetki w wysokości 48.843,21 zł. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I Ns 219/20 Sąd Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim stwierdził, że skarżąca nabyła spadek po zobowiązanym w całości. Wymaga w tym miejscu wskazania, że przepis art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 odnośnie do przypadków przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia odsyła do przepisów krajowych, a więc w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy Działu III o.p., na mocy odesłania zawartego w art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji. Zgodnie zaś z art. 70 § 4 o.p., bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Nie budzi więc wątpliwości, że czynność organu egzekucyjnego z dnia 4 lutego 2015 r. polegająca na zajęciu rachunku bankowego zobowiązanego, spowodowała przerwanie biegu przedawnienia wykonania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. Termin ten rozpoczął ponownie swój bieg w dniu 5 lutego 2015 r. (art. 70 § 4 o.p.). Był to ostatni skuteczny środek egzekucyjny wobec zobowiązanego. Decyzja organu o ustaleniu odpowiedzialności skarżącej, jako spadkobiercy, za długi spadkowe z tytułu nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej została natomiast wydana w dniu 17 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, zgodnie z którym do kwestii przedawnienia wykonania decyzji ostatecznych ustalających należności z tytułu zwrotu nienależnych płatności finansowanych ze środków unijnych, mają zastosowanie regulacje unijne, a nie ma odpowiedniego zastosowania przepis art. 70 o.p. w zakresie, w jakim reguluje on przedawnienie zobowiązania podatkowego. NSA zwraca przy tym uwagę, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości w przytoczonym przez WSA wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. C-447/20, dokonał wykładni przepisu art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, wskazując że wywołuje on bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania przez organy krajowe przepisów wykonawczych. Oznacza to, że adresat decyzji o odzyskaniu nienależnie pobranych kwot powinien w każdym wypadku móc powołać się na upływ terminu wykonania przewidzianego w art. 3 ust. 2 akapit pierwszy tego rozporządzenia lub, w odpowiednim przypadku, na upływ przedłużonego na podstawie art. 3 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia terminu wykonania, aby sprzeciwić się przymusowej egzekucji tych kwot. Skarżący kasacyjnie organ wyprowadza błędne wnioski odnośnie do możliwości zastosowania w sprawie art. 70 § 4 o.p. na mocy upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, który to przepis dopuszcza możliwość stosowania dłuższego okresu wykonania decyzji przez państwo członkowskie. Słusznie wskazał WSA, że polski ustawodawca nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i nie uregulował odmiennie długości terminu przedawnienia wykonania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, a więc również wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. NSA podkreśla, że przepisy prawa unijnego należy interpretować przy uwzględnieniu nie tylko ich treści, ale również kontekstu i celów. Wprawdzie art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 przyznaje państwom członkowskim uprawnienia dyskrecjonalne do ustalenia dłuższych terminów przedawnienia, muszą one jednak respektować przy tym zasady prawa unijnego - pewności prawa i proporcjonalności. W szczególności stosowanie dłuższych terminów ustanowionych w prawie krajowym powinno być wystarczająco przewidywalne dla jednostki. Skoro więc polski ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie do porządku prawnego uregulowań wydłużających okres wykonania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, stosowanie w drodze analogii przepisów dotyczących przedawnienia zobowiązania podatkowego, jawi się jako nieuprawnione, i należałoby je ocenić w kategoriach modyfikacji przepisu unijnego, mającego pierwszeństwo zastosowania (tak też NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 1956/18). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro rozpoczęcie biegu 3-letniego terminu wykonania decyzji, o którym mowa w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, nastąpiło w dniu 5 lutego 2015 r., to niewątpliwie decyzja organu pierwszej instancji z dnia 17 stycznia 2022 r. o ustaleniu odpowiedzialności spadkobiercy za długi spadkowe z tytułu nienależnie pobranych płatności została wydana z naruszeniem powyższego terminu. Natomiast upływ terminu przedawnienia wykonania decyzji uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym. Tu trzeba też dodać, że dotyczy to również postępowania w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności spadkobiercy za długi spadkowe z tytułu nienależnie pobranych płatności. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).