I GSK 79/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K., A. B. - wspólników s.c. A w Olsztynie, A. K., A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 338/22 w sprawie ze skargi A. K., A. B. - wspólników s.c. A w Olsztynie, A. K., A. B. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr WR-IV-F.433.6.2021, nr 32154/04/2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 338/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A w O. s.c. A. B., A. K. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. WR-IV-F.433.6.2021, nr 32154/04/2022 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania do zwrotu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 30 września 2021 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Toruniu zobowiązał A. K. i A. B. wspólników A w O. s.c. A. K., A. B. do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 38 584,97 zł wraz z odsetkami w kwocie 4 361,00 zł w związku z naruszeniem procedur przy realizacji projektu zatytułowanego Prosta droga do sukcesu. Rozpoznając odwołanie Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 338/22 skargę stwierdził, że celem projektu było podniesienie lub nabycie w ciągu 12 miesięcy kwalifikacji, kompetencji i umiejętności zawodowo-społecznych zwiększających szansę uzyskania zatrudnienia przez 40 uczestników projektu tj. mieszkańców województwa kujawsko-pomorskiego, osób niepełnosprawnych, biernych zawodowo, w wieku powyżej 29 roku życia, w tym minimum 15 kobiet. Ostatecznie wsparcie w ramach projektu otrzymało 41 osób, w tym 7 kobiet, powyżej 29 roku życia, biernych zawodowo zamieszkujących województwo kujawsko-pomorskie. Każda z 41 osób, które brały udział w projekcie, była osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący niezasadnie kwestionują materiał dowodowy w postaci 12 ankiet pozyskanych przez organ korespondencyjnie od uczestników. Sytuacja nasilonej pandemii skłaniała do podjęcia prób pozyskania materiału dowodowego na odległość. Organ wysłał ankiety do losowo wybranych uczestników projektu z pytaniami dotyczącymi przebiegu zajęć, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji przedstawionej przez pana Z. P. Spośród 12 osób, które odpowiedziały na pytania ankietowe, jeden uczestnik, wskazał, że często zajęcia indywidualne były prowadzone jednocześnie dla kilku osób. Poza tym, ankietowani nie wskazali innych nieprawidłowości w przebiegu analizowanych zajęć. W ocenie Sądu jednak, niezależnie od ankiet organ miał podstawy do tego, aby stwierdzić, że zebrany materiał świadczy o nierzetelnym prowadzeniu dokumentacji, a tym samym nie odzwierciedla przebiegu całego procesu realizacji zadania 2 w projekcie. Organ miał podstawy aby stwierdzić, że przedstawione przez skarżących dokumenty w celu rozliczenia wydatku związanego z wynagrodzeniem trenera zajęć indywidualnych i grupowych realizowanych w ramach zadania 2 nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji sygnowanej przez uczestników zajęć, przy czym dane zawarte w zgromadzonej w sprawie dokumentacji wykluczają się w każdym ze wszystkich wskazanych dni pracy trenera na rzecz projektu. Skarżący dezawuują ankiety jako środek dowodowy wskazując na niezdolność osób wypełniających ankiety do bycia świadkiem ze względu na zaburzenia psychiczne i problemy alkoholowe. Z drugiej jednak strony, skarżący również dostarczyli organowi oświadczenia uczestników projektu, tyle że potwierdzające ich wersję co do realizacji zajęć przez trenera. Zdaniem Sądu przekonująco wyjaśniono potrzebę i prawidłowość wykorzystania dowodów z ankiet, które nie były jedynymi dowodami w sprawie. Ankiety wysyłane do uczestników na jesieni 2020 r. były dobrowolne. W projekcie wzięło udział 41 osób, z czego wysłano ankiety z pytaniami dotyczącymi realizacji zajęć do próby losowej 20 uczestników projektu, przeprowadzając z każdym telefoniczną rozmowę wyjaśniającą. Wypełnione ankiety odesłało pocztą tradycyjną 12 uczestników projektu. W świetle art. 75 § 1 k.p.a., wykorzystanie takiego dowodu należy uznać za dopuszczalne. Zasadnie też organy stwierdziły, że z kolei część oświadczeń uczestników, przedłożonych przez skarżących, potwierdza nieprawdę, ponieważ składający oświadczenie albo otrzymali przedtem od organu ankiety do wypełnienia (a oświadczenie zawiera krytyczne uwagi pod adresem ankiety) albo też nie otrzymali wsparcia w takiej formie, jaką sugeruje oświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że wynagrodzenie trenera pracy w kwocie 33 610,05 zł naliczone w oparciu o przedłożoną do wniosków o płatność dokumentację organ zasadnie uznał za nieprawidłowość, powodującą szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Drugim spornym obszarem była zasadność ustalenia przez organ obowiązku zwrotu kwoty wynikającej z obniżenia stawki kosztów pośrednich z tytułu niedopełnienia przez odwołujących obowiązku terminowego przekazywania harmonogramów z realizacji wsparcia do siedziby IP. Zgodnie z § 17 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent zobowiązany był do przekazania, za pośrednictwem SL2014, harmonogramu udzielania wsparcia w terminie do 10 dni poprzedzających dzień rozpoczęcia danej formy wsparcia. Organ podaje, że na podstawie bazy korespondencji Centralnego Systemu Teleinformatycznego SL2014 ustalił, że skarżący przesłali pierwszy harmonogram form wsparcia dopiero w dniu 13 stycznia 2019 r. Zajęcia dla grupy 1 rozpoczęły się przed dniem podpisania umowy o dofinansowanie, tj. przed 16 lipca 2018 r., w związku z tym skarżący zobowiązani byli do niezwłocznego przekazania do IP harmonogramów form wsparcia. Dziesięciodniowy termin poprzedzający rozpoczęcie form wsparcia nie został również spełniony w przypadku 2 grupy szkoleniowej. Odwołujący przesłali przedmiotowy harmonogram z pięciomiesięcznym opóźnieniem, co nie jest sporne. Stwierdzono, że zarówno w obszarze wynagrodzenia trenera, jak i przekazywania harmonogramów, została zrealizowana dyspozycja art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa art. 184 u.f.p. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 9 pkt 1 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – w związku z nieprawidłowym uznaniem, że kwota dofinansowania 38 584,97 zł otrzymana przez skarżących na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pn. Prosta droga do sukcesu została wydatkowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych - i jako taka podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Poza tym zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: - art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 i 10 KРА poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wniesionej przez skarżących, pomimo że wobec braku poinformowania skarżących przez organ I instancji o rozszerzeniu stwierdzonych naruszeń, o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, skarżący nie znali przedmiotu postępowania, w konsekwencji nie mogli złożyć wniosków dowodowych na obronę swoich praw, w konsekwencji - pomimo że postępowania administracyjny winno mieć charakter dwuinstancyjny - postępowanie przed organem I instancji miało wyłącznie charakter fasadowy i jako takie całe postępowanie administracyjne powinno zostać powtórzone; w konsekwencji, rozpatrując skargę, istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I i II instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 77, 80 i 136 k.p.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi wniesionej przez skarżących pomimo, że w postępowaniu administracyjnym nie zebrano wszystkich niezbędnych dowodów, w szczególności dowodu z przesłuchania świadków do których organ skierował ankiety; oparcie stanu faktycznego także o ankiety uczestników projektu, pomimo świadomości organu, że część uczestników projektu ma zaburzenia psychiczne i problemy alkoholowe. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sprawy się do negowania stanowiska Sądu I instancji zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie nie naruszono standardów proceduralnych przewidzianych na gruncie ogólnego postepowania administracyjnego, nie stwierdzono uchybień w zakresie postępowania dowodowego, a w konsekwencji uznano, że zarówno w obszarze wynagrodzenia trenera, jak i przekazywania harmonogramów, została zrealizowana dyspozycja art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa art. 184 u.f.p. Strony w postanowieniu o wszczęciu postępowania były poinformowane o przedmiocie postępowania oraz pouczone o prawie do czynnego udziału w nim, wglądu do akt sprawy. Informowanie stron o zwiększeniu zakresu stwierdzonych nieprawidłowości było niemożliwe na etapie wszczęcia postępowania w sprawie, ponieważ okoliczności te ujawniły się dopiero w miarę gromadzenia przez organ materiału dowodowego. W dniach 7 maja 2021 r. oraz 3 września 2021 r., czyli na końcowym etapie postępowania poprzedzającym bezpośrednio wydanie decyzji pierwszej instancji, strona została prawidłowo zawiadomiona o możliwości wglądu do dokumentacji postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań na podstawie art. 10 k.p.a. (potwierdzenia odbioru znajdują się w aktach sprawy). Strona nie skorzystała z tych praw. Także w postępowaniu przed organem odwoławczym, zawiadomieniem z dnia 18 marca 2022 r., strona została poinformowana o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej. Strona również nie skorzystała z tego prawa. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy jest zatem zarzucanie naruszenia zasad wynikających z art. 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza tym skarżący nie precyzują, jakich czynności nie mogli dokonać w postępowaniu administracyjnym oraz jakich dowodów nie mogli zawnioskować w postępowaniu wskutek zarzucanych przez nich naruszeń proceduralnych popełnionych ich zdaniem przez organy administracji. Przechodząc do meritum sporu, należy przypomnieć, że w skład określonej w decyzji organu kwoty do zwrotu (38 584,97 zł) weszły 33 610,05 zł tj. kwota wynikająca ze stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentowaniu wynagrodzenia trenera, p. G. K., 2 699,23 zł tj. kwota wynikająca z korekty stawki kosztów pośrednich, stanowiąca nieprawidłowość, 2 275,69 zł tj. kwota środków niewykorzystanych wynikająca z rozliczenia końcowego projektu. Celem projektu było podniesienie lub nabycie w ciągu 12 miesięcy kwalifikacji, kompetencji i umiejętności zawodowo-społecznych zwiększających szansę uzyskania zatrudnienia przez 40 uczestników projektu tj. mieszkańców województwa kujawsko-pomorskiego, osób niepełnosprawnych, biernych zawodowo, w wieku powyżej 29 roku życia, w tym minimum 15 kobiet. Ostatecznie wsparcie w ramach projektu otrzymało 41 osób, w tym 7 kobiet, powyżej 29 roku życia, biernych zawodowo zamieszkujących województwo kujawsko-pomorskie. Każda z 41 osób, które brały udział w projekcie, była osobą niepełnosprawną. Projekt obejmował takie zadania jak następujące zadania identyfikacja potrzeb uczestników projektu poprzez opracowanie i wdrożenie indywidualnego planu działania, aktywizacja - wzmacnianie postaw pracowniczych i życiowych, szkolenie pracownik ochrony fizycznej - przygotowanie do wejścia na rynek pracy - nabywanie i dostosowywanie kompetencji i kwalifikacji, staże - przygotowanie do wejścia na rynek pracy oraz pośrednictwo pracy. W toku postępowania ustalono wystąpienie nieprawidłowości w zakresie wynagrodzenia trenera pracy G. K. wskazując, że zestawienia miesięczne przepracowanych godzin trenera nie mają odzwierciedlenia w dokumentacji dotyczącej realizacji zadania aktywizacyjnego w projekcie. Żaden z przedstawionych dni pracy wskazanych w zestawieniach miesięcznych sporządzonych pod listy płac nie przekładał się na dane wskazane przez uczestników projektu na temat odbywających się zajęć indywidualnych i grupowych. Zestawienia wskazywały na to, że praca trenera odbywała się w wymiarze 4 godzin dziennie, stwierdzono natomiast, że trener albo nie prowadzała w danym dniu zajęć w ogóle albo pracowała od 7 do 12 godzin dziennie. Skarżący niezasadnie kwestionują materiał dowodowy w postaci 12 ankiet pozyskanych przez organ korespondencyjnie od uczestników. Sytuacja nasilonej pandemii skłaniała do pojęcia prób pozyskania materiału dowodowego na odległość. Organ wysłał ankiety do losowo wybranych uczestników projektu z pytaniami dotyczącymi przebiegu przedmiotowych zajęć, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji przedstawionej przez p. Z. P. Z 12 osób, które odpowiedziały na pytania ankietowe, jeden uczestnik, tj. p. M. P. wskazała, że często zajęcia indywidualne były prowadzone jednocześnie dla kilku osób. Przesłuchano trenera indywidualnych spotkań aktywizacyjnych oraz zajęć o tematyce prawnej na szkoleniu Kwalifikowany pracownik ochrony w projekcie Prosta droga do sukcesu, p. G. K. Świadek potwierdziła swoją rolę w projekcie, zakres obowiązków i wymiar godzinowy przeprowadzanych zajęć indywidualnych z uczestnikami. Zapytana o odstępstwa od ustalonego harmonogramu oświadczyła, że zmiany godzin zajęć się zdarzały, ale były uzgadniane z kierownictwem projektu. Na pytanie dotyczące zorganizowania kilku spotkań indywidualnych dla jednego uczestnika tego samego dnia, świadek odpowiedziała, że taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ jest to niemożliwe z punktu widzenia psychologicznego. Świadek zapytana o prowadzenie spotkań indywidualnych dla uczestnika w obecności innych osób, zeznała, że takie sytuacje nie miały miejsca. Podczas przesłuchania organ I instancji okazał p. G. K. dokumentację dotyczącą realizacji zadania 2 w projekcie Prosta droga do sukcesu. Świadek potwierdziła autentyczność swoich podpisów zarówno na zestawieniach miesięcznych z przepracowanych godzin w ramach projektu oraz kartach zajęć indywidualnych uczestników. Organ przedstawił świadkowi zestawienie miesięczne z przeprowadzonych zajęć w czerwcu 2018 r., listę obecności na zajęciach "[...]" pana R. B. z dnia 1 czerwca 2018 r., listę obecności na zajęciach "[...]" pana M. D. z dnia 1 czerwca 2018 r. oraz listę obecności na zajęciach "[...]" z dnia 1 czerwca 2018 r. Na pytanie związane z rozbieżnością dotyczącą ilości godzin przepracowanych w dniu 1 czerwca 2018 r. na zestawieniu godzinowym do listy płac (4 godziny), a ilością godzin wynikającą z kart i list obecności uczestników z dnia 1 czerwca 2018 r. (9 godzin i 45 min), świadek zeznała, że pracowała codziennie w godzinach 8-16 lub 7-15. Ponadto p. G. K. zostały okazane: harmonogram zajęć "[...]" 10 września 2018 r. - 19 października 2018 r. dla grupy II oraz lista obecności uczestników na ww. szkoleniu w dniu 10 września 2018 r. (zajęcia w godzinach od 8.00 - 15.00) oraz listę obecności na zajęciach "[...]" pana W. M. z dnia 10 września 2018 r. (zajęcia indywidualne w godzinach 7.00-9.15), listę obecności na zajęciach "[...]" pana Z. P. z dnia 10 września 2018 r. (zajęcia indywidualne w godzinach 9.15-11.30), listę obecności na zajęciach "[...]" pana D. P. z dnia 10 września 2018 r. (zajęcia indywidualne w godzinach 11.30-13.45). Świadek nie była w stanie wyjaśnić faktu nakładających się na siebie godzin. Stwierdziła, że przyczyną może być błąd w dokumentacji dotyczący daty albo godzin. Skarżący kasacyjnie nie odnoszą się do ustaleń wynikających z analizy dokumentacji zajęć i przesłuchania trener G. K. Zamiast tego koncentrują się na ankietach, którym - zdaniem skarżących - nie można dać wiary, ponieważ wypełniały je osoby z problemami psychicznymi, alkoholowymi. Zdaniem Sądu jednak, niezależnie od ankiet (w jednej ankiecie wskazano na nieprawidłowości podczas organizacji spotkań indywidualnych – uczestnik M. P.), istniały podstawy ku temu, aby stwierdzić, że zebrany materiał świadczy o nierzetelnym prowadzeniu dokumentacji, a tym samym nie odzwierciedla przebiegu całego procesu realizacji zadania 2 w projekcie Prosta droga do sukcesu. Reasumując, wynagrodzenie trenera pracy p. G. K. w kwocie 33 610,05 zł naliczone w oparciu o przedłożoną do wniosków o płatność dokumentację zasadnie uznano za nieprawidłowość, powodującą szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Drugim spornym obszarem jest zasadność ustalenia przez organ obowiązku zwrotu kwoty wynikającej z obniżenia stawki kosztów pośrednich z tytułu niedopełnienia obowiązku terminowego przekazywania harmonogramów z realizacji wsparcia. Skarżący kasacyjnie przesłali pierwszy harmonogram form wsparcia dopiero w dniu 13 stycznia 2019 r. Zajęcia dla grupy 1 rozpoczęły się przed dniem podpisania umowy o dofinansowanie, tj. przed 16 lipca 2018 r., w związku z tym skarżący zobowiązani byli do niezwłocznego przekazania do IP harmonogramów form wsparcia. Dziesięciodniowy termin poprzedzający rozpoczęcie form wsparcia nie został również spełniony w przypadku 2 grupy szkoleniowej. Harmonogram przesłano bowiem z pięciomiesięcznym opóźnieniem, co nie jest sporne. Ostatnią kwestią sporną jest zagadnienie zwrotu 2 275,69 zł jako kwoty środków niewykorzystanych, wynikającej z rozliczenia końcowego projektu. Kwota 2 275,69 zł stanowi resztę środków niewykorzystanych a dotąd nie zwróconych, została wyliczona przez organ w toku postepowania, szczegółowe wyliczenia znajdują się na s. 62 i nast. decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym za chybione uznano zarzuty naruszenia standardów postępowania dowodowego, o których mowa w art. 7, 7a, 77, 80 i 136 k.p.a. W tym świetle zasadne jest stanowisko, że zarówno w obszarze wynagrodzenia trenera, przekazywania harmonogramów, jak i końcowego rozliczenia projektu zrealizowana została dyspozycja art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa art. 184 u.f.p. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.