I GSK 767/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 1058/21 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 stycznia 2021 r. nr 060000/71/526144/2020/RDZ-B-ODW w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 grudnia 2020 r. nr 060000/71/508850/2020/RDZ-B; 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. G. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 1058/21 oddalił skargę A. G. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia 19 stycznia 2021 r. w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 30 listopada 2020 r. skarżący wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach za okres od lipca 2020 r. do września 2020 r. Decyzją z 1 grudnia 2020 r. ZUS odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od lipca 2020 r. do września 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Pana przeważająca działalność została oznaczona wg Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) numerem 73.11.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący oświadczył, że w CEiDG w rubryce "Przeważająca działalność" jest wykazany kod 73.11.Z, zaś w rubryce "Wykonywana działalność" są różne kody i są wśród nich także kody podlegające zwolnieniu. To, że działalność o kodzie 73.11.Z jest wpisana jako przeważająca nie oznacza, że jest ona wykonywana jako przeważająca. Wykonywana jest działalność z wszystkich PKD wymienionych w CEiDG. Zdaniem strony zapis ustawy covidowej "przeważająca działalność gospodarcza" jest błędem prawnym, nie ma podstawy prawnej zarówno w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, jak i innych przepisach. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Stwierdził, że we wniosku z 30 listopada 2020r. strona zadeklarowała, że prowadzi działalność o kodzie 93.29.B zgodnie ze zgłoszeniem do CEiDG. Jednak na podstawie danych z tej ewidencji oraz rejestru REGON organ ustalił, że kod przeważającej działalności strony na ten dzień to 73.11.Z - Działalność agencji reklamowych, a ten nie jest objęty zwolnieniem. Zatem uwzględniając dane zawarte w CEiDG i REGON na dzień 30 września 2020 r. przeważająca działalność strony nie podlegała pod numery PKD, którym przysługiwało zwolnienie z opłacania składek. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że dowody, z których skarżący wywodzi korzystne dla niej skutki, zwłaszcza znane tylko jej, winny być przez stronę zaoferowane organowi, aby mógł je przeprowadzić, a następnie poddać ocenie. Inicjatywa w tym względzie obciąża stronę, gdyż zmierza do podważenia ustaleń organu wynikających z pozyskanego z urzędu dowodu z dokumentu - wpisu do CEiDG oraz do obalenia domniemania prawidłowości wpisu do tego rejestru. Natomiast strona żadne] takiej inicjatywy nie wykazała ograniczając się do gołosłownych stwierdzeń, że wykonuje "działalność z wszystkich wymienionych we wpisie PKD", a których jest 23 oraz do kwestionowania zapisu ustawy o przeważającej działalności i przypisywaniu mu charakteru błędu prawnego. Nawet nazwa firmy strony, która zwykle odzwierciedla profil działalności dla jej łatwej identyfikacji przez potencjalnych klientów, wątpliwości takich nie nasuwa, gdyż jest zgodna z rodzajem działalności wpisanej do CEiDG jako wiodąca, (choć oczywiście jest to argument jedynie posiłkowy). W takiej sytuacji organ nie miał podstaw do poszukiwania bliżej nieokreślonych dowodów, na które strona się nawet nie powołała. Podobnie w skardze skarżący podniósł, że żaden akt prawny nie posługuje się pojęciem przeważającej czy też wiodącej działalności. Oświadczył także, że "od wielu lat" jego działalność "polega głownie na organizacji przedstawień artystycznych", ale także tego twierdzenia w żaden sposób nie udowodniła. W ocenie WSA zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 31zo ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa Covid) okazał się nieuzasadniony, tym bardziej, że skarżący nie wykazał, aby faktycznie prowadzona przez niego działalność była inna, niż wpisana do CEiDG. Natomiast na twierdzenia skarżącego, że pojęcie przeważającej działalności nie ma oparcia w przepisach prawa, Sąd I instancji wyjaśnił, iż rodzaj przeważającej działalności ustala się na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 2009; dalej: rozporządzenie wykonawcze). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: A) Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że uzasadnienie doręczone pełnomocnikowi dotyczące wyroku WSA w Gliwicach nie zawiera wszystkich elementów formalnych, o jakich mowa w przepisie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania oraz wiążące się z tym naruszenie przepisów prawa materialnego - zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (o czym mowa poniżej); 3) art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez sąd jako poprawnej formalnie odpowiedzi skierowanej przez organ w tej sprawie (na skargę strony skarżącej na wyroi WSA w Gliwicach), odpowiedzi zawierającej w rzeczywistości brak odniesienia do zarzutów strony skarżącej; 4) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia ex cathedra dowodów uzupełniających z dokumentów, w ocenie pełnomocnika Sąd nie może tłumaczyć swojej bierności zasadą przeprowadzania wszelkich dowodów na etapie postępowania przed ZUS; 5) art. 134 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie niebędące w granicach rozpatrywanej sprawy, Sąd zogniskował swoje wyrokowanie jedynie do kwestii prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego jednak zupełnie pominął fakt prawdziwego meritum sporu, tj. nieuwzględnienia przedstawianych dowodów na okoliczność tego, że przeważający rodzaj działalności gospodarczej skarżącego jest inny niż ten w REGON; 6) art. 34, 35 i 37a p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie do udziału w rozprawie z 10 listopada 2021 r. przeprowadzanej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (rozprawy zdalnej) ustanowionego w sprawie pełnomocnika profesjonalnego - r. pr. R. B., który przesłał zgłoszenie swojego pełnomocnictwa za pośrednictwem ePUAP, a który to nie został dopuszczony do rozprawy; należy wskazać, że także strona postępowania - A. G. nie został do rozprawy dopuszczony co w sposób bezsprzeczny zaważyło na rozstrzygnięciu - strona nie była w żaden sposób reprezentowana; Sąd przewidywała możliwość przeprowadzenia rozprawy zdalnej - co wynika z zawiadomienia na rozprawę (datowanego na 14.10.2021 r.); 7) w konsekwencji naruszenia z pkt 6, naruszono art. 107 p.p.s.a. pomimo tego, że z mocy prawa rozprawa powinna być odroczona. Zarzucono także naruszenie przez WSA w Gliwicach z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o wydanie postanowienia przez WSA w Białymstoku w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji z uwagi na prawdopodobieństwo zaistnienia nieodwracalnych skutków dla strony skarżącej. Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości. Wykonanie skarżonej decyzji może uniemożliwić zwyczajowe prowadzenie działalności gospodarczej przez stronę skarżącą. W tym zakresie, wnoszę o dołączenie do akt przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej, uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach w analogicznej sprawie, tj. o sygn. III SA/Gl 761/21, na okoliczność tego, że uzasadnienie Sądu ma istotne znaczenie dla tej sprawy - a nie było znane w chwili wydawania wyroku, będącego przedmiotem zaskarżenia. B) Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 10 i 11 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez brak realizacji zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy (strona skarżąca) oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów - ustawy z pkt 2 (poniżej); 2) art. 31zq ust. 7 ustawy Covid poprzez niewłaściwą interpretację przepisów; 3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dlaczego organ odmówił wiarygodności dowodom złożonym przez stronę skarżącą pomimo tego, że organ nie przedstawił dowodów na poparcia argumentacji przeciwnej do przedstawionej przez stronę skarżącą; 4) art. 3, 13 ustawy z 29.06.1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. 2021, poz. 955) poprzez uznanie, że dane gromadzone przez Urząd Statystyczny definiują rodzaj działalności gospodarczej wykonywany w praktyce a nie jedynie stanowią dane statystyczne; 5) z § 9 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego poprzez niewłaściwą interpretację; 6) art. 15 i 16 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2012/C 326/02) poprzez naruszenie swobody działalności gospodarczej oraz prawa do wykonywania swobodnie wybranego lub zaakceptowanego zawodu; 7) Art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób budzący wątpliwości czy też ZUS nie naruszył zasad kardynalnych procedury administracyjnej, w tym zasady praworządności; 8) art. 13 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że Prezes ZUS jako organ rentowy wypełnił obowiązek polubownego rozwiązania konfliktu ze skarżącym; 9) art. 7a k.p.a. poprzez brak rozstrzygania wątpliwości co do oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie na korzyść skarżącego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem procesowym z 25 kwietnia 2022 r. ZUS oświadczył, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast skarżący pismem procesowym z [...] czerwca 2022 r. wniósł o oddalenie wniosków dowodowych ZUS z powyższego pisma, jako mniemających znaczeni dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były skuteczne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozpoznano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów formalnych. W tym zakresie wskazano, że "sąd administracyjny I instancji nie wymienił wszystkich zarzutów, a tym samym nie ustosunkował się do zarzutów - co jest obligatoryjnym elementem uzasadnienia wyroku" (s. s. 12 skargi kasacyjnej). Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty dotyczące niedopuszczenia do udziału w rozprawie ustanowionego pełnomocnika oraz skarżącego oraz nieodroczenia rozprawy. Z akt sprawy wynika, że pierwotnie ustanowiony pełnomocnik skarżącego wniósł o umożliwienie udziału w sprawie w trybie zdalnym (wniosek złożony [...] października 2021 r.; k. 31 akt sądowych), a następnie oświadczył, że zarówno pełnomocnik, jak i skarżący posiadają urządzenia umożliwiające transmisję obrazu i dźwięku (pismo wpłynęło do WSA 2 listopada 2021 r.; k. 38 akt). W przeddzień wyznaczonej rozprawy, tj. 9 listopada 2021 r. pełnomocnik wniósł o jej odroczenie powołując się na okoliczność, że nie jest w stanie założyć konta ePUAP z uwagi na brak ważnego dowodu osobistego (k. 43). W tym samym dniu, ponownie wnosząc o odroczenie rozprawy, podniósł że skarżący nie wyraża zgody na prowadzenie rozprawy bez udziału pełnomocnika (k. 44). W dniu 9 listopada 2021 r. w godzinach wieczornych, w formie dokumentu elektronicznego został złożony wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie przez nowego pełnomocnika (o godz. 18.54; k. 46) wraz z pełnomocnictwem. Tego samego dnia o godz. 19.37 wpłynął także wniosek skarżącego o dostęp i umożliwienie udziału w rozprawie, którym także cofnięto uprzedni wniosek o odroczenie rozprawy. Skarżący wysłał drogą mailową także wniosek o zdjęcie sprawy z wokandy z uwagi na problem techniczny oraz odroczenie sprawy. Rozprawa wyznaczona została na 10 listopada na godz. 10.00. Sąd oddalił wniosek o wygenerowanie linku umożliwiającego zdalny udział pełnomocnika skarżącego w rozprawie z uwagi na jego zbyt późne złożenie. Stosowny wniosek został złożony bowiem 9 listopada 2021 r. o godz. 18:54. Oddalony został także wniosek pełnomocnika skarżącego o odroczenie terminu rozprawy z powodu problemu technicznego i leżącego po stronie pełnomocnika (v. protokół rozprawy; k. 66). Skarżący kasacyjnie wskazuje, że fakt pozbawienia przez sąd reprezentacji zarówno pełnomocnika, jak i osobiście strony miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, powołując się na odmienny wyrok WSA w analogicznej sprawie (wyrok o sygn. III SA/Gl 761/21, zapadły po rozpoznaniu skargi skarżącego kasacyjnie). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w skardze kasacyjnej w odniesieniu do pkt 6 zarzutów procesowych nie sprecyzowano który z przepisów art. 35 p.p.s.a. miałby zostać naruszony i nie wynika to także z jej uzasadnienia. Brak jest także argumentacji dotyczącej naruszenia zarówno ww. regulacji, jak i art. 37a p.p.s.a. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 6 i 7 w zakresie w jakim umożliwia to konstrukcja tychże oraz ich uzasadnienie (w odniesieniu do zarzutu z pkt 7 w uzasadnieniu wskazano na naruszenie art. 109 p.p.s.a., a nie jak w petitum skargi kasacyjnej – art. 107 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W związku z powyższym podkreślić należy, że obecność na rozprawie przed sądem administracyjnym nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości uczestników postępowania, a to oznacza, że podstawy do odroczenia rozprawy nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109 p.p.s.a. Tak więc odroczenie rozprawy w świetle tego przepisu jest sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną i ocena tego czy zachodzą uzasadnione podstawy do odroczenia rozprawy należy każdorazowo do sądu. Jeżeli odmowa uwzględnienia takiego wniosku jest uzasadniona, to nie można mówić o naruszeniu art. 109 p.p.s.a., mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału strony lub jej pełnomocnika. Odnosząc powyższe wyjaśnienia do realiów niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że nie wykazano aby nieobecność strony lub jej pełnomocnika była wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Wskazać należy, że pełnomocnik został powiadomiony o terminie rozpoznania sprawy oraz sam zwrócił się z wnioskiem na 21 dni przed wyznaczonym terminem jej rozpoznania o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, a także oświadczył, że zarówno on, jak i skarżący posiadają urządzenia umożliwiające transmisję obrazu i dźwięku. Z art. 34 p.p.s.a. wynika, że strona może działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocnika. Następstwem udzielenia pełnomocnictwa jest powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, a ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się profesjonalnego pełnomocnika procesowego ponosi mocodawca (skarżący). W doktrynie, powołując się na orzecznictwo NSA, wskazuje się, " (...) że skoro wybór pełnomocnika należy do strony, na co sąd nie ma wpływu, to sąd nie może ponosić konsekwencji tego wyboru (postanowienia NSA: z 10.02.2006 r., II OZ 101/06, LEX nr 927741; 23.06.2008 r., I OZ 402/08, LEX nr 493818)." (M. Niezgódka-Medek, w pkt 1. komentarza do art. 34 p.p.s.a. w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, WKP 2024, Lex). W realiach niniejszej sprawy odnotować należy, że to zachowanie pełnomocnika wywołało sytuację nieobecności jego oraz strony na rozprawie. Nie można także podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie wskazującej, że brak udziału w rozprawie miało znaczenie dla zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż ten sam sąd orzekł w podobnej (później rozstrzyganej) sprawie skarżącego w odmienny sposób. Każda sprawa ma bowiem wymiar indywidualny, kontrolowany przez sąd administracyjny akt lub decyzja organu dotyczy bowiem wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa materialnego w odniesieniu do dokonanych ustaleń faktycznych. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów w zakresie w jakim umożliwia to uzasadnienie skargi kasacyjnej w kontekście wskazanych podstaw kasacyjnych. Wskazać należy bowiem, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wskazano wcześniej, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że brak jest w sformułowanych zarzutach - i nie wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej - które konkretnie przepisy ulokowane w: art. 13 ustawy o statystyce publicznej (składającego się z sześciu ustępów), art. 35 p.p.s.a., art. 10 i 11 ustawy Prawo przedsiębiorców (zawierających odpowiednio trzy oraz dwa ustępy), art. 15 Karty Praw podstawowych UE (zawierającego trzy jednostki redakcyjne), czy też art. 7a k.p.a. oraz 13 k.p.a. (składających się z dwóch paragrafów) miałyby być naruszone. Część zarzutów nie została w ogóle uzasadniona lub odnosząca się do nich treść uzasadnienia jedynie wskazuje na stanowisko jej autora, że dane przepisy zostały naruszone - bez przedstawienia argumentacji, a w odniesieniu do niektórych przepisów postępowania także bez uprawdopodobnienia istotności wpływu na wynik sprawy. Dotyczy to ww. naruszeń oraz tych w których wskazano na naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a., § 9 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego, art. 16 Karty Praw podstawowych UE. We wskazanym powyżej zakresie zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać oceny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że NSA nie analizuje sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa – co w przedstawionym zakresie nie miało miejsca. Wskazać także trzeba, że w petitum skargi kasacyjnej jako naruszenia przepisów prawa materialnego ujęto zarzuty o charakterze procesowym, a dotyczące wskazanych przepisów k.p.a. Mając jednak na względzie ich treść oraz uzasadnienie w tej mierze, z którego wynika rozwinięcie tychże zarzutów – w tym także poprzez wskazanie innych naruszonych przepisów k.p.a. (w tym art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) dokonano ich oceny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługują one na uwzględnienie. Istotą sporu jest ocena prawidłowości procedowania organu w sprawie zwolnienia skarżącego z opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i inne wskazane w art. 31zo ust. 8 ustawy Covid. Z art. 31zq ust. 7 ustawy Covid wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy Covid do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. Stąd też, złożenie przez skarżącego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz innych wskazanych przez skarżącego regulacji, w tym podstawowych zasad postępowania. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zobowiązane są one w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podkreślić należy, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. (art. 107 § 3 k.p.a.). W sprawie sporna była kwestia spełnienia przez stronę przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia za okres od 1 lipca do 30 września 2020 r., a dokładnie: przewidzianej w ustawie Covid przesłanki prowadzenia na dzień złożenia wniosku określonego rodzaju "przeważającej działalności" uprawniającej do uzyskania tego zwolnienia. W ocenie organu, kod PKD "przeważającej działalności" strony ustalony na podstawie danych zaewidencjonowanych w CEiDG oraz rejestru REGON nie uprawniał do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Natomiast skarżący podnosił, że ustalenie to nie jest prawidłowe, gdyż w rzeczywistości prowadzi on działalność gospodarczą w zakresie usług o kodzie uprawniającym do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Organ w zaskarżonej do WSA decyzji pominął wyjaśnienie kwestii poczynienia ewentualnych ustaleń faktycznych w przedmiocie przeważającej rzeczywiście prowadzonej przez skarżącego działalności. Z akt sprawy oraz decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję nie wynika także aby organ rozpoznając sprawę po raz pierwszy prowadził postępowanie wyjaśniające, które wykraczałoby poza weryfikację kodu PKD wskazanego we wniosku o zwolnienie z opłacania składek z kodem PKD widniejącym w rejestrze REGON/CEiDG. Wskazania wymaga, że dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEiDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność. informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oznacza to, że okoliczność czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15). Należy zauważyć, że w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEiDG, dane - zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy - objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Dane zawarte w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozwiązanie przyjęte w ustawie Covid, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON (w sprawie niniejszej – jej art. 31zo ust. 8), wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to nie ma potrzeby weryfikowania stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeżeli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy - w szczególności, gdy strona go kwestionuje (a tym bardziej gdyby wykazałaby to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. (v. np. wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., I GSK 1068/22; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze poczynione wyjaśnienia, do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie adekwatnego postępowania wyjaśniającego. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyżej wyrażoną ocenę. Z tego powodu, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 193 p.p.s.a., rozpoznał skargę poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji obu instancji.