I GSK 651/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 621/23 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 9 maja 2023 r. nr OR12-2023-168 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz K. G. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 621/23, po rozpoznaniu skargi K. G. (skarżąca) na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (skarżący kasacyjnie, organ) z dnia 9 maja 2023 r., nr OR12-2023-168 w przedmiocie płatności obszarowych; uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ww. rozstrzygnięcie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji z powodu braku wskazania podstawy prawnej decyzji, podczas gdy zarówno w sentencji decyzji jak i w uzasadnieniu decyzji organ wskazał jej podstawy prawne; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji z powodu braku uzasadnienia faktycznego decyzji, podczas gdy organ wyczerpująco wskazał ustalenia faktyczne, na których oparł rozstrzygnięcie, dokonał wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a nawet dokonał zebrania materiału dowodowego z urzędu do czego nie był zobowiązany; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i uznanie, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób niezgodny z zasadami zawartymi w art. 8 § 1 k.p.a., podczas gdy organ wyczerpująco wyjaśnił zarówno podstawy faktyczne jak i podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia oraz dokonał szeregu czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 24 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L. z 2013 r., nr 347, s. 608 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) poprzez błędną wykładnią polegająca na uznaniu, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności zostanie złożony zarówno przez właściciela gruntu oraz osobę trzecią, która nie posiada tytułu prawnego do dysponowania gruntem to organ ma obowiązek badania tytułu prawnego tylko w sytuacji, gdy spór o przyznanie płatności istnieje przez cały tok postępowania do czasu wydania decyzji, natomiast w sytuacji gdy jedna ze stron wycofa wniosek odpada podstawa do badania tytułu prawnego do gruntu objętego wnioskiem, podczas gdy obowiązek badania tytułu prawnego do gruntu objętego wnioskiem powstaje w momencie złożenia dwóch konkurencyjnych wniosków do tego samego gruntu i z obowiązku tego nie zwalnia organu wycofanie wniosku przez jedną ze stron konfliktu kontroli krzyżowej, trwa on przez cały tok postępowania, aż do wydania decyzji; w ocenie organu poprzez sformułowanie "kwalifikujące się hektary są jedynie w dyspozycji właściciela tych obszarów" należy również rozumieć taką sytuację, w której właściciel wycofuje wniosek albo w ogóle takiego wniosku nie składa. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania, w tym zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej na co wskazuje także wspólne ich uzasadnienie w skardze kasacyjnej, uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do dokonania ich łącznej oceny. Zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie dotyczy działki nr [...] położonej w gminie [...], obręb [...]. Rozpoznając sprawę organ stwierdził, że przedmiotowa działka była przez skarżącą użytkowana, lecz nie posiada do niej tytułu prawnego – brak było zgody na użytkowanie wszystkich współwłaścicieli. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że płatności co do zasady przysługują rolnikowi, który faktycznie użytkuje rolniczo grunt i posiada uprawnienia decyzyjne co do gruntu. Natomiast tytuł prawny można badać tylko wtedy, gdy wniosek złoży zarówno właściciel gruntu rolnego jak i osoba trzecia. W ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie sytuacja była inna, gdyż jedna ze stron przed wydaniem decyzji dotyczącej skarżącej wycofała swój wniosek o płatność. Zatem nie było już wtedy podstaw do badania tytułu prawnego do gruntu, a jedynie należało ustalić czy grunt był użytkowany rolniczo przez skarżącą. W tak zarysowanym sporze rację przyznać należy Sadowi I instancji. W sprawie bezsporne jest, że działkę nr [...] użytkowała skarżąca. Składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2021, w którym skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności w ramach Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, objęła również miedzy innymi działkę nr [...]. Wniosek o płatności do działki nr [...] złożył również inny rolnik, przy czym wniosek ten został cofnięty przed wydaniem decyzji dotyczącej skarżącej. Okoliczność ta również jest bezsporna w sprawie. W tej sytuacji zgodzić należy się z Sądem I instancji, że trudno mówić o istnieniu konfliktu krzyżowego, skoro deklaracja innego rolnika została przez niego wycofana, do czego miał prawo. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 k.p.a. Zadysponowanie postępowaniem przez drugiego rolnika poprzez wyraźne cofnięcie wniosku o płatność skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Jest to obiektywna postać bezprzedmiotowości znosząca zasadniczy element sprawy administracyjnej, co obliguje organ do umorzenia postępowania z oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Istotą decyzji o umorzeniu postępowania jest zapobieżenie zbędnym na danym etapie sprawy czynnościom procesowym organu lub zakończenie postępowania bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia z powodów przewidzianych prawem (np. cofnięcie wniosku, śmierć strony postępowania). Organ wówczas nie rozważa zastosowania przepisów prawa materialnego, bowiem uniemożliwiają to względy procesowe. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie uznał, iż w sytuacji cofnięcia przez drugiego rolnika wniosku o płatność " ... to nie ma podstaw do rozważania w czyjej dyspozycji są obszary zgłoszone do płatności i zbędna staje się analiza tytułu prawnego do gruntu rolnego.". Dokonując analizy wyroku TSUE sygn. akt C-216/19 na który organ się powoływał, WSA zasadnie stwierdził, że należy go odczytywać w ten sposób, że " ... w przypadku, gdy z wnioskiem o płatność występuje więcej niż jeden wnioskodawca, organ winien zbadać ich tytuły prawne do gruntu, gdyż pierwszeństwo w uzyskaniu płatności należy się właścicielowi. Natomiast w sytuacji, gdy złożono tylko jeden wniosek nie ma podstaw do badania tytułu prawnego do gruntu rolnego, bo nie powstaje problem któremu z wnioskodawców należy przyznać dopłaty skoro jest on tylko jeden. Zachodzi wówczas domniemanie, o którym mówił TSUE w pkt. 36 wyroku, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek. Pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika jest zaś wystarczające do przyznania mu płatności, gdyż żaden przepis nie wiąże prawa do dopłat z posiadaniem tytułu prawnego do gruntu rolnego.". Zasadnie zatem Sąd I instancji zobligował organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do uwzględnienia, " ... że wykładnia przepisów unijnych i krajowych oraz analiza wyroku TSUE o sygn. C-216/19 prowadzą do wniosku, że posiadanie tytułu prawnego do działek zgłoszonych do dopłat konieczne jest tylko w wyjątkowych przypadkach, wprost wskazanych w powołanych wyżej przepisach (co do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i jst) oraz w stanie faktycznym, w jakim został wydany wyrok TSUE (konieczność rozstrzygnięcia konfliktu krzyżowego wskutek zgłoszenia do dopłat tych samych gruntów przez więcej niż jednego rolnika).". Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.