I GSK 554/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Go 338/23 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr 9004-2023-0136 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sulęcinie z dnia 4 maja 2023 r., nr 0072-2023-002272; 3. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz B. C. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Go 338/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę B. C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z 10 sierpnia 2023 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że skarżący decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Sulęcinie z 4 maja 2023 r. uzyskał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono jednak, że część działek objętych wnioskiem została zgłoszona także przez innego producenta rolnego do analogicznych płatności. W toku postępowania organ stwierdził, że działki te stanowiły przedmiot umowy przedwstępnej sprzedaży gospodarstwa rolnego zawartej przez skarżącego 30 maja 2021 r. z E. Z. Skarżący zobowiązał się do nabycia tych działek i na poczet zaliczki wpłacił zbywcy 150 tysięcy złotych. W treści umowy przedwstępnej zaznaczono, że wydanie nieruchomości nastąpi w dniu zawarcia umowy przyrzeczonej. Mimo to skarżący już po zawarciu umowy przedwstępnej zaorał te działki. Ostatecznie do zawarcia umowy przyrzeczonej nie doszło, a jej strony podpisały na tę okoliczność 13 kwietnia 2022 r. porozumienie. W jego treści właściciel gruntów wyraził skarżącemu zgodę na zebranie zasianych plonów oraz ustalono zwrot uiszczonej zaliczki oraz wynagrodzenie z tytułu "wcześniejszego udostępnienia gruntów rolnych". Organ stwierdził, że w świetle wyroku TSUE z 17 grudnia 2020 r., C-216/19 przepis art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L.2013.347.608) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013" w przypadku kolizji wniosków o płatność złożonych przez właściciela i osobę niemającą tytułu prawnego ani jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, pierwszeństwo przysługuje wnioskowi złożonemu przez właściciela. Organ ocenił, że skarżący nie dysponował żadnym tytułem do zakwestionowanych podczas kontroli działek i z tego powodu decyzją z 4 maja 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał skarżącemu płatności w obniżonej wysokości, wynikającej z pominięcia spornych działek oraz zastosował zwrot dyscypliny finansowej. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z 10 sierpnia 2023 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podzielił ocenę prawną wyrażoną przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którą skoro skarżący był świadom, że właściciel nie wyraża woli dysponowania przez niego działkami, to nie był uprawniony do płatności z tytułu uprawiania tych działek. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ocenił, że art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 został przez organ prawidłowo zinterpretowany, zgodnie ze stanowiskiem TSUE zaprezentowanym we wspomnianym wyroku z 17 grudnia 2020 r. Ocenił, że w sytuacji użytkowania gruntów bez tytułu prawnego, skarżący powinien był się liczyć z odmową przyznania płatności, jeżeli właściciel zadeklaruje w tym samym roku te same grunty. Zaakcentował, że umowa przedwstępna przewidywała, że wydanie gruntów nastąpi w dniu zawarcia umowy przyrzeczonej, ale została ona rozwiązana. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zarzucił po pierwsze "błąd w ustaleniach faktycznych, istotnie wpływający na treść zaskarżonej decyzji". Wskazał, że błędnie przyjęto, że w 2022 r. użytkowanie gruntów objętych wnioskami skarżącego miało charakter użytkowania bezumownego oraz błędne przyjęcie, że w odniesieniu do spornych działek spełnione są przesłanki pozwalające na zastosowanie wytycznych wynikających z orzeczenia TSUE z 17 grudnia 2020 r. Ponadto skarżący sformułował zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie prymatu dla udzielania płatności producentowi rolnemu, w stosunku do działek, na których prowadzi o działalność rolniczą oraz art. 252 i art. 336 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że skarżący użytkuje działki w rozumieniu ich używania i pobierania z nich pożytków. Zwrócił uwagę na to, że organy tego ustalenia nie kwestionowały. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one uzasadnione, dlatego że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Organy nie kwestionowały tego, że po zawarciu umowy przedwstępnej skarżący użytkował wszystkie działki, które objął swoim wnioskiem. W sposób niebudzący wątpliwości ustalono także to, że użytkowanie to stało się przedmiotem porozumienia, zawartego przez skarżącego z właścicielem działek w związku z rozwiązaniem umowy przedwstępnej. Skoro organy ustaliły, że jego treścią było wyrażenie skarżącemu zgody na zebranie zasianych plonów oraz ustalenie zwrotu uiszczonej zaliczki i wynagrodzenia z tytułu wcześniejszego udostępnienia gruntów, to należało ocenić znaczenie tych oświadczeń stron dla zgłoszonego przez skarżącego żądania w kontekście przepisu art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013. W odniesieniu do tego przepisu TSUE w sygnalizowanym wyroku z 17 grudnia 2020 r. wskazał, że należy interpretować go "w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są >>w dyspozycji Pojęcie prawa użytkowania nie musi wynikać z prawa własności lub wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i decyzjach organów umów nazwanych. Stosunki gospodarcze, także w ramach działalności rolniczej bywają o wiele bardziej skomplikowane niż regulują to przepisy kodeksu cywilnego o umowach w tym akcie zdefiniowanych. Źródłem prawa użytkowania gruntu w rozumieniu przepisu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 mogą być wszelkie formy posiadania zależnego, o którym mowa w przepisie art. 336 kodeksu cywilnego. Może być nim także umowa niewymieniona z nazwy w przepisach kodeksu cywilnego, zawarta w ramach panującej w rodzimym systemie swobody umów. Podstawą posiadania zależnego, o którym mowa w przepisie art. 336 kodeksu cywilnego może być nawet objęcie rzeczy w posiadanie za dorozumianą tylko zgodą właściciela, choćby z posiadaczem nie łączył go żaden nazwany stosunek prawny (zob. postanowienie SN z 18.10.2023 r., I CSK 581/23, LEX nr 3617440). Skoro prawa i obowiązki określonej kategorii posiadania zależnego nie muszą zostać określone w umowie przed przystąpieniem do jej wykonywania, to tym bardziej wystarczające jest sprecyzowanie ich w tekście umowy spisanej później, na okoliczność potwierdzenia warunków tego posiadania. Strony porozumienia z 13 kwietnia 2022 r. odnosiły się po pierwsze do "wcześniejszego udostępnienia gruntów rolnych", a ponadto określiły essentialia negotii, uregulowanej w przepisie art. 693 § 1 kodeksu cywilnego umowy dzierżawy. Uzgodniły bowiem wysokość czynszu oraz prawo zebrania plonów. W świetle powyższego unormowania umowa dzierżawy polega przecież na zobowiązaniu się wydzierżawiającego do oddania dzierżawcy rzeczy do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony oraz dzierżawcy – do uiszczania wydzierżawiającemu czynszu. Konsekwencją dokonanej przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, pomijającej wynikające z art. 336 kodeksu cywilnego postaci posiadania zależnego był nieprawidłowy wynik sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Gdyby przepisy te zostały prawidłowo zinterpretowane w zaskarżonym wyroku, przyjęte w decyzji stanowisko nie mogłoby zostać zaakceptowane. Natomiast nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia przepisu art. 252 kodeksu cywilnego, dlatego że nie można Sądowi pierwszej instancji przypisać jego wadliwej wykładni. Przedmiotem sporu w tej sprawie nie była analiza rzeczowego charakteru podstawy korzystania z rzeczy, lecz stosunków obligacyjnych, związanych z umową przedwstępną sprzedaży nieruchomości i porozumieniem dotyczącym jej rozwiązania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy odstąpią od błędnej wykładni przepisów prawa i dokonają analizy porozumienia z 13 kwietnia 2022 r. z uwzględnieniem przepisu art. 336 kodeksu cywilnego. Wezmą pod uwagę to, że prawo użytkowania gruntów może wynikać m. in. ze sporządzonej ex post na piśmie umowy, potwierdzającej warunki posiadania zależnego, w szczególności w postaci umowy dzierżawy, o której mowa w przepisie art. 639 § 1 kodeksu cywilnego. Już tylko końcowo zwrócić należy uwagę na to, że pierwsza kategoria zarzutów skargi kasacyjnej nie została rozpoznana merytorycznie, dlatego że skarżący nie wskazał przepisów postępowania, których naruszenia upatrywał w zaskarżonym wyroku. Tymczasem zarzut środka odwoławczego oparty na drugiej podstawie kasacyjnej wymaga w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazania przepisu prawa, którego uchybienie przypisuje się zaskarżonemu wyrokowi oraz wykazania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych powinności skarżący się nie wywiązał, co czyni tę część zarzutów skargi kasacyjnej niepoddającymi się weryfikacji w toku kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.