I GSK 614/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Go 339/23 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr 9004-2023-0137 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sulęcinie z dnia 4 maja 2023 r. nr 0072-2023-002273; 3. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz B. C. 1120 (słownie: jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Go 339/23, oddalił skargę B. C. (skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (organ) z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr 9004-2023-0137 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że w dniu 19 czerwca 2022 r. gospodarstwo skarżącego kasacyjnie wytypowane zostało do kontroli na miejscu metodą teledetekcji (dalej: metoda FOTO). Kontrola przeprowadzona została zgodnie z regulacją określoną w art. 40 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (WE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69 - dalej : Rozporządzenie nr 809/2014). Jako datę zakończenia kontroli przyjęto dzień 14 lipca 2022 r., tj. data zatwierdzenia raportu przez wykonawcę. Natomiast dokumentacja fotograficzna ukazująca stan kontrolowanych działek rolnych wykonywana była w dniu 9-14 lipca 2022 r. Kontrola obejmowała kwalifikowalność powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności na rok 2022. Nieprawidłowość stwierdzono na jednej działce - kodów mający wpływ na płatność: DR50 - granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej w e wniosku. Ustalenia kontrolne zawarto w raporcie nr [...], który przekazano skarżącemu kasacyjnie 19 stycznia 2023 r. Następnie Kierownik BP weryfikując ww. wniosek stwierdził, że działki o numerach: [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]) które do płatności na rok 2022 zadeklarował skarżący kasacyjnie są również przedmiotem deklaracji przez innego producenta rolnego. W toku postępowania organ stwierdził, że działki te stanowiły przedmiot umowy przedwstępnej sprzedaży gospodarstwa rolnego zawartej przez skarżącego 30 maja 2021 r. z E.Z. Skarżący kasacyjnie zobowiązał się do nabycia tych działek i na poczet zaliczki wpłacił zbywcy 150 tysięcy złotych. W treści umowy przedwstępnej zaznaczono, że wydanie nieruchomości nastąpi w dniu zawarcia umowy przyrzeczonej. Mimo to skarżący kasacyjnie już po zawarciu umowy przedwstępnej zaorał te działki. Ostatecznie do zawarcia umowy przyrzeczonej nie doszło, a jej strony podpisały na tę okoliczność 13 kwietnia 2022 r. porozumienie. W jego treści właściciel gruntów wyraził skarżącemu kasacyjnie zgodę na zebranie zasianych plonów oraz ustalono zwrot uiszczonej zaliczki oraz wynagrodzenie z tytułu "wcześniejszego udostępnienia gruntów rolnych". Organ stwierdził, że w świetle wyroku TSUE z 17 grudnia 2020 r., C-216/19 przepis art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L.2013.347.608; zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1307/2013) w przypadku kolizji wniosków o płatność złożonych przez właściciela i osobę niemającą tytułu prawnego ani jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, pierwszeństwo przysługuje wnioskowi złożonemu przez właściciela. Organ ocenił, że skarżący kasacyjnie nie dysponował żadnym tytułem do zakwestionowanych podczas kontroli działek i z tego powodu decyzją z 4 maja 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał skarżącemu kasacyjnie płatności w obniżonej wysokości, wynikającej z pominięcia spornych działek oraz zastosował zwrot dyscypliny finansowej. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z 10 sierpnia 2023 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podzielił ocenę prawną wyrażoną przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którą skoro skarżący kasacyjnie był świadom, że właściciel nie wyraża woli dysponowania przez niego działkami, to nie był uprawniony do płatności z tytułu uprawiania tych działek. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ocenił, że art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 został przez organ prawidłowo zinterpretowany, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) zaprezentowanym we wspomnianym wyroku z 17 grudnia 2020 r. Zauważał, że umowa przedwstępna przewidywała, że wydanie gruntów nastąpi w dniu zawarcia umowy przyrzeczonej, ale została ona rozwiązana. WSA przyjął, że w sytuacjach spornych, gdzie dwa podmioty występują o płatności do tego samego obszaru, warunkiem niejako dodatkowym przyznania płatności - oprócz tych fundamentalnych określonych w § 2 ust. 1 - 2 Rozporządzenia ONW, a więc przede wszystkim użytkowania tych gruntów - jest legitymowanie się tytułem prawnym do wskazanych we wniosku działek. Zatem w przypadku błędu kontroli krzyżowej płatności będą przysługiwać temu rolnikowi, który użytkuje działkę oraz posiada do niej tytuł prawny. Dalej Sąd I instancji ocenił, że z prawidłowo poczynionych przez organy ustaleń w zakresie stanu faktycznego wynika jednoznacznie, że skarżący kasacyjnie użytkował jedynie wskazane działki, nie miał jednak do nich tytułu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a. błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to: • błędne przyjęcie, że w roku 2022 użytkowanie gruntów objętych wnioskami skarżącego miało charakter użytkowania bezumownego, skutkiem, czego nie posiadał on jakiegokolwiek tytułu prawnego do przedmiotowych działek, sprowadzenie instytucji "tytułu prawnego" w kategoriach własności lub dzierżawy i wyeliminowanie z tego zakresu, choćby praw rzeczowych ograniczonych, będących także tytułem prawnym do nieruchomości, zwłaszcza, że od 30 maja 2021 r. skarżący posiadał umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości, obejmującą działki objęte wnioskiem przy jednoczesnym ustaleniu, że w dniu 31 maja 2022 r. Skarżący był użytkownikiem i posiadaczem przedmiotowych działek; • błędne przyjęcie, że w odniesieniu do działek rolnych nr [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...] (obręb [...]) oraz [...] (obręb [...]) spełnione są przesłanki pozwalające na zastosowanie wytycznych wynikających z orzeczenia TSUE C-216/19 Land Berlin z dnia 17 grudnia 2020 r. i uznanie, że skarżący użytkował grunty bez umowy albo bez wiedzy i wbrew woli właściciela nieruchomości, podczas gdy założeniu temu przeczy fakt zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości oraz treść porozumienia o rozwiązaniu tej umowy, zgodnie z którym, właściciel gruntów zezwolił skarżącemu na zebranie zasianych plonów w terminie do końca sierpnia 2022 r.; b. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to: • art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na odmówieniu dania prymatu w udzieleniu płatności producentowi rolnemu w stosunku do działek, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą, a zatem pominięcie istoty wsparcia dotacyjnego, jaką jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne; • art. 252 oraz art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1061; dalej: k.c.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że skarżący opisane w decyzji działki użytkuje w rozumieniu ich używania i pobierania z nich pożytku, co stanowiło okoliczność bezsporną, organ wyraził to ustalenie wprost, wskazując, że "Pan B. C. był faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych we wniosku o płatności na rok 2022 działek (...)" nie dokonując jednak prawidłowej kwalifikacji tak ustalonego stanu faktycznego pod adekwatny przepis prawa, nieuwzględnienie faktu, pomimo jego ustalenia, że skarżący jest w analizowanym okresie posiadaczem gruntów zgłoszonych we wniosku o dofinansowanie. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pismem procesowym z dnia 22 kwietnia 2024 r., skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. decyzji nr 0072-2024-001617 z dnia 5 kwietnia 2024 r. w celu wykazania sposobu wyjaśnienia terminu "posiadanie" przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., a tym samym wykazania, że skarżący w dniu 31 maja 2022 r. był użytkownikiem i posiadaczem przedmiotowych działek. Wyjaśnił m.in., iż z uwagi na fakt, że decyzja została wydana w dniu 5 kwietnia 2024 r. nie było możliwości wcześniejszego przeprowadzenia dowodu z wyżej wskazanego dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one uzasadnione, dlatego że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Organy nie kwestionowały tego, że po zawarciu umowy przedwstępnej skarżący użytkował wszystkie działki, które objął swoim wnioskiem. W sposób niebudzący wątpliwości ustalono także to, że użytkowanie to stało się przedmiotem porozumienia, zawartego przez skarżącego z właścicielem działek w związku z rozwiązaniem umowy przedwstępnej. Skoro organy ustaliły, że jego treścią było wyrażenie skarżącemu zgody na zebranie zasianych plonów oraz ustalenie zwrotu uiszczonej zaliczki i wynagrodzenia z tytułu wcześniejszego udostępnienia gruntów, to należało ocenić znaczenie tych oświadczeń stron dla zgłoszonego przez skarżącego żądania w kontekście przepisu art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013. W odniesieniu do tego przepisu, TSUE w sygnalizowanym wyroku z 17 grudnia 2020 r. wskazał, że należy interpretować go "w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są >>w dyspozycji Pojęcie prawa użytkowania nie musi wynikać z prawa własności lub wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i decyzjach organów umów nazwanych. Stosunki gospodarcze, także w ramach działalności rolniczej bywają o wiele bardziej skomplikowane niż regulują to przepisy kodeksu cywilnego o umowach w tym akcie zdefiniowanych. Źródłem prawa użytkowania gruntu w rozumieniu przepisu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 mogą być wszelkie formy posiadania zależnego, o którym mowa w przepisie art. 336 k.c. Może być nim także umowa niewymieniona z nazwy w przepisach kodeksu cywilnego, zawarta w ramach panującej w rodzimym systemie swobody umów. Podstawą posiadania zależnego, o którym mowa w przepisie art. 336 k.c. może być nawet objęcie rzeczy w posiadanie za dorozumianą tylko zgodą właściciela, choćby z posiadaczem nie łączył go żaden nazwany stosunek prawny (zob. postanowienie SN z 18.10.2023 r., I CSK 581/23, LEX nr 3617440). Skoro prawa i obowiązki określonej kategorii posiadania zależnego nie muszą zostać określone w umowie przed przystąpieniem do jej wykonywania, to tym bardziej wystarczające jest sprecyzowanie ich w tekście umowy spisanej później, na okoliczność potwierdzenia warunków tego posiadania. Strony porozumienia z 13 kwietnia 2022 r. odnosiły się po pierwsze do "wcześniejszego udostępnienia gruntów rolnych", a ponadto określiły essentialia negotii, uregulowanej w przepisie art. 693 § 1 k.c. umowy dzierżawy. Uzgodniły bowiem wysokość czynszu oraz prawo zebrania plonów. W świetle powyższego unormowania umowa dzierżawy polega przecież na zobowiązaniu się wydzierżawiającego do oddania dzierżawcy rzeczy do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony oraz dzierżawcy – do uiszczania wydzierżawiającemu czynszu. Konsekwencją dokonanej przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, pomijającej wynikające z art. 336 k.c. postaci posiadania zależnego był nieprawidłowy wynik sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Gdyby przepisy te zostały prawidłowo zinterpretowane w zaskarżonym wyroku, przyjęte w decyzji stanowisko nie mogłoby zostać zaakceptowane. Natomiast nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia przepisu art. 252 k.c., dlatego że nie można Sądowi pierwszej instancji przypisać jego wadliwej wykładni. Przedmiotem sporu w tej sprawie nie była analiza rzeczowego charakteru podstawy korzystania z rzeczy, lecz stosunków obligacyjnych, związanych z umową przedwstępną sprzedaży nieruchomości i porozumieniem dotyczącym jej rozwiązania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy odstąpią od błędnej wykładni przepisów prawa i dokonają analizy porozumienia z 13 kwietnia 2022 r. z uwzględnieniem przepisu art. 336 k.c. Wezmą pod uwagę to, że prawo użytkowania gruntów może wynikać m. in. ze sporządzonej ex post na piśmie umowy, potwierdzającej warunki posiadania zależnego, w szczególności w postaci umowy dzierżawy, o której mowa w przepisie art. 639 § 1 k.c. Już tylko końcowo zwrócić należy uwagę na to, że pierwsza kategoria zarzutów skargi kasacyjnej nie została rozpoznana merytorycznie, dlatego że skarżący kasacyjnie nie wskazał przepisów postępowania, których naruszenia upatrywał w zaskarżonym wyroku. Tymczasem zarzut środka odwoławczego oparty na drugiej podstawie kasacyjnej wymaga w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazania przepisu prawa, którego uchybienie przypisuje się zaskarżonemu wyrokowi oraz wykazania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych powinności skarżący kasacyjnie się nie wywiązał, co czyni tę część zarzutów skargi kasacyjnej niepoddającymi się weryfikacji w toku kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2, art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.