I GSK 629/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2026 r. sygn. akt III SA/Gl 100/26 w sprawie ze skargi T. S.A. w T. na rozstrzygnięcie Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie z dnia 13 stycznia 2026 r. nr SCP-IV-5.704.9.9.2025.AŁ w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. S.A. w T. na rzecz Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 3 marca 2026 r. o sygn. akt III SA/Gl 100/26 oddalił skargę T. SA w G. (dalej: skarżąca lub spółka) na rozstrzygnięcie Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości (dalej: ŚCP lub organ) z 13 stycznia 2026 r. nr SCP-IV-5.704.9.9.2025.AŁ w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając: – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: ppsa) oraz ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079, ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 43 oraz art. 51 ustawy wdrożeniowej w zw. z postanowieniami Regulaminu wyboru projektów w sposób konkurencyjny w ramach programu Fundusze Europejskie dla Śląskiego 2021-2027 nr FESL.10.03-IP.01-187/25 (dalej: Regulamin) oraz Instrukcji wypełniania i składania wniosków o dofinansowanie dla naboru nr FESL.10.03-IP.01-187/25 (dalej: Instrukcja), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozostawienie przez skarżącą niewypełnienia punktu E.2.3. wniosku ("Koszty niekwalifikowalne") – w sytuacji, w której projekt nie przewidywał faktycznie żadnych kosztów niekwalifikowalnych, w tym podatku VAT, stanowiło niespełnienie zero-jedynkowego formalnego "Wypełnienie wniosku", a tym samym uzasadniało negatywną ocenę formalną projektu, podczas gdy z literalnej treści wskazanych przepisów Regulaminu, Instrukcji oraz Regulaminu kwalifikowalności nie wynika obowiązek wpisania w polu E.2.3 konkretnej treści ("0", "brak", itp.) w razie braku kosztów niekwalifikowalnych, a wymóg ten został wprowadzony wyłącznie w drodze luźnej praktyki organu i zaakceptowany przez WSA, co stanowi naruszenie zasady przejrzystości, rzetelności oraz równego traktowania wnioskodawców, rozumianej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 5 grudnia 2025 r., sygn. I GSK 1498/25 oraz z 4 lipca 2025 r. sygn. I GSK 707/25); 2) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, a także związku z kryterium formalnym "Wypełnienie wniosku" określonym w Kryteriach wyboru, Regulaminie oraz w Instrukcji, poprzez ich błędną wykładnię oraz wynikające z niej niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie spełniła tego kryterium, ponieważ punkt E.2.3 wniosku ("Koszty niekwalifikowalne") pozostawiono niewypełniony, podczas gdy: 1. z dokumentacji konkursowej nie wynika jednoznacznie, nawet przy faktycznym braku kosztów niekwalifikowalnych - istniał obowiązek wpisania w tym polu formalnej adnotacji o wartości "0" lub równoważnej, 2. Instrukcja posługuje się sformułowaniami "podaj nazwę kosztu", "podaj wartość wydatku", "opisz, uzasadnij koszt" wyraźnie na wypadek rzeczywistego występowania kosztu niekwalifikowalnego, nie zaś przy jego braku, a przyjęta przez WSA wykładnia kryterium "Wypełnienie wniosku" prowadzi do jego rozszerzającego, nieuprawnionego rozumienia, sprzecznego z wymogiem precyzji i jednoznaczności kryteriów oraz z zasadą, iż wszelkie wątpliwości co do treści kryteriów nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść wnioskodawcy; 3) art. 45 ust.1 w zw. z art. 53 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez sąd praktyki organu polegającej na stosowaniu w toku oceny formalnej dodatkowego, nieprzewidzianego w katalogu kryteriów formalnych, wymogu "wypełnienia pola E.2.3 poprzez wpisanie wartości "0" lub innej treści, także w razie braku kosztów niekwalifikowalnych", co w istocie prowadziło do pozanormatywnego ukształtowania nowego kryterium formalnego, nieprzyjętego przez właściwe organy w trybie art. 51 ustawy wdrożeniowej i niewskazanego w dokumentacji naboru, przez co doszło do ograniczenia prawa skarżącej do ubiegania się o dofinansowanie na podstawie nieopublikowanego i niejednoznacznego wymagania, wbrew zasadom przejrzystości i legalizmu w kreowaniu kryteriów wyboru projektów; – na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 2, art. 63, art. 68, art. 69 i art. 76 ustawy wdrożeniowej oraz art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi, mimo że ocena projektu oraz rozpoznanie protestu nastąpiły z naruszeniem przepisów ustawy wdrożeniowej, w szczególności przez: - oparcie negatywnej oceny formalnej na niewynikającym z kryteriów wyboru projektów ani dokumentacji naboru obowiązku wpisania "0" w polu E.2.3 wniosku w przypadku braku kosztów niekwalifikowalnych oraz przyjęcie tej okoliczności jako bezspornej bez wszechstronnej i samodzielnej weryfikacji zgodności oceny z art. 45, art. 63, art 68 i art. 69 ustawy wdrożeniowej, - ograniczenie się organu do powielenia pierwotnej, formalistycznej oceny, niemającej oparcia w Regulaminie, Instrukcji ani załączniku "Kwalifikowalność wydatków", nie weryfikując, czy rzeczywiście istniał obowiązek wpisania "0", co w następstwie WSA bezkrytycznie zaakceptował, nie dokonując własnej wykładni dokumentacji naboru, nie odnosząc się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 69 ustawy wdrożeniowej oraz nie wyjaśniając, dlaczego brak wpisania "0" miałby skutkować niespełnieniem kryterium "Wypełnienie wniosku", mimo że nie wpływał on na możliwość oceny projektu, a w konsekwencji zaakceptowanie przez WSA skrajnie formalistycznego i pozanormatywnego "dopowiedzenia" kryterium wyboru projektów, z naruszeniem standardu wynikającego z art. 45 ustawy wdrożeniowej oraz orzecznictwa NSA, co doprowadziło do nieuprawnionego oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa, mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia w trybie art. 73 ust 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej 2) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymaganiom tego przepisu, w szczególności przez niewyjaśnienie w sposób jasny i przekonujący: - z jakiego konkretnego postanowienia Regulaminu wyboru projektów, Instrukcji wypełniania i składania wniosku lub innych elementów systemu realizacji programu sąd wywodzi istnienie obowiązku wypełnienia pola E.2.3. wniosku pomimo braku kosztów niekwalifikowalnych, - jak sąd godzi taki domniemany obowiązek z zasadą przejrzystości i jednoznaczności kryteriów oraz z zakazem wprowadzania wymogów nieznajdujących oparcia w treści dokumentacji konkursowej, - a także przez pominięcie zasadniczego zarzutu skargi, iż żaden z dokumentów naboru nie nakładał na wnioskodawców obowiązku wpisania "0" w polu E.2.3, \ co uniemożliwia odtworzenie pełnego toku rozumowania sądu w zakresie zastosowania art. 45, art. 51, art. 63, art. 68 i art. 69 ustawy wdrożeniowej oraz oceny legalności działań organu, a tym samym uniemożliwia skuteczną kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak należycie uzasadnionej oceny prawnej uniemożliwia weryfikację czy zastosowanie prawa materialnego i procesowego przez WSA było prawidłowe, w szczególności czy istniały podstawy do oddalenia skargi w trybie art. 151 ppsa zamiast jej uwzględnienia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 ppsa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem, powiększonych o opłaty skarbowe uiszczone od pełnomocnictw. Organ – reprezentowany przez radcę prawnego – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem procesowym z 27 maja 2026 r. spółka sprostowała zarzuty skargi kasacyjnej w ten sposób, że omyłkowo na wstępie zarzutów wskazała błędnie nazwę ustawy wdrożeniowej, tj. zamiast ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, podała ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Wstępnie wskazać należy, że skład orzekający uznał, że pierwotne oznaczenie ustawy wdrożeniowej, poprzez podanie jej niewłaściwej nazwy i publikatora, następnie sprostowanej pismem procesowym spółki z 27 maja 2026 r., stanowiło oczywistą omyłkę pisarską. Skład orzekający nie miał wątpliwości, że zarzuty dotyczą przepisów ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, a nie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Potwierdza to okoliczność, że organ w odpowiedzi na skargę nie miał także wątpliwości, co do przepisów której ustawy wdrożeniowej się ustosunkowuje. Spór w sprawie dotyczy tego, czy wniosek spółki o dofinansowanie projektu pn. "Modernizacja maszyn papierniczych i technologii w celu poprawy efektywności produkcji wyrobów z papieru i tektur", w którym nie wypełniono pola E.2.3 dotyczącego wydatków niekwalifikowalnych – został prawidłowo oceniony przez organ jako niespełniający kryterium formalnego "Wypełnienie wniosku". Skarżąca nie zgadza się z tą oceną ani ze stanowiskiem WSA, formułując zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Podnosi, że ocena organu, zaakceptowana przez WSA, została wydana przedwcześnie oraz z naruszeniem zasad wynikających z ustawy wdrożeniowej i Regulaminu, mimo że złożony wniosek był kompletny pod względem formalnym i zawierał wszystkie wymagane dane. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych w kolejności ich sformułowania, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, na co trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że ich konstrukcja abstrahuje od trafnie zidentyfikowanej przez WSA istoty sprawy, tj. skutków pozostawienia przez spółkę niewypełnionego pola E.2.3 wniosku w kontekście kryterium "Wypełnienie wniosku", mimo że jego uzupełnienie miało charakter obligatoryjny. Zarzuty te opierają się ponadto na błędnym założeniu faktycznym i prawnym, jakoby w projekcie skarżącej nie występowały żadne wydatki niekwalifikowalne, w szczególności podatek VAT, a w konsekwencji, że nie istniał obowiązek zamieszczenia jakiejkolwiek informacji w punkcie E.2.3 wniosku o dofinansowanie dotyczącym kosztów niekwalifikowalnych. Założenie to jest nieprawdziwe i pozostaje w sprzeczności z dokumentacją sprawy. W odniesieniu do wniosków o dofinansowanie projektów, które z założenia wiążą się z ponoszeniem przez beneficjentów wydatków na zakup towarów lub usług, zawsze pojawia się kwestia podatku VAT, skoro przedsiębiorcy co do zasady są podatnikami podatku od towarów i usług. Projekt skarżącej nie obejmował wyłącznie jednego wydatku, który – według argumentacji przedstawionej dopiero na etapie protestu – miał zostać nabyty od dostawcy spoza Unii Europejskiej i rozliczony z zastosowaniem procedury określonej w art. 33a ustawy o VAT, co zdaniem skarżącej zwalniało ją z obowiązku wykazania podatku VAT z tego tytułu w punkcie E.2.3. Z opisu projektu wynikało natomiast, że obejmował on m.in. zakup instalacji fotowoltaicznej o mocy 137,7 kWp, głowic parowych typu PTX, cylindrów suszących, turbiny, modernizację sterowania i napędów oraz zakup licencji patentowych. Już sam zakres rzeczowy projektu wykluczał przyjęcie, że podatek VAT w ogóle nie występuje. W szczególności zakup instalacji fotowoltaicznej, jako typowy zakup towarów, usług albo świadczenia kompleksowego realizowanego na terytorium kraju, co do zasady podlega opodatkowaniu podatkiem VAT rozliczanym w zwykły sposób. Tym samym generalna teza skargi kasacyjnej, zgodnie z którą w projekcie skarżącej nie występował jakikolwiek wydatek niekwalifikowalny, w szczególności VAT, jest nieuprawniona. Już z tej przyczyny skarga kasacyjna jest bezzasadna. Skarżąca konsekwentnie, lecz błędnie twierdzi, że organ i sąd zastosowały nadmierny formalizm wobec sytuacji, w której – jej zdaniem – punkt E.2.3 nie miał zastosowania, ponieważ w projekcie nie występowały wydatki niekwalifikowalne. Tymczasem we wniosku wskazano wydatki, które co do zasady rodzą obowiązek rozliczenia podatku VAT, a więc wydatku niekwalifikowalnego w projekcie, co wynika wprost z załącznika do Regulaminu dotyczącego kwalifikowalności wydatków. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie była prawidłowość ustaleń organu co do tego, czy wniosek skarżącej spełniał kryterium formalne nr 1 "Wypełnienie wniosku", w ramach którego weryfikacji podlegało, czy wnioskodawca wypełnił wszystkie punkty formularza zgodnie z tematyką danego pola oraz zapisami Instrukcji wypełniania i składania wniosku o dofinansowanie. Kryterium to nie zostaje spełnione w sytuacji, gdy jakikolwiek punkt wniosku pozostaje niewypełniony albo został uzupełniony treścią nieadekwatną do zakresu danego pola. W sprawie bezsporne pozostaje, że punkt E.2.3 "Koszty niekwalifikowalne" nie został przez skarżącą wypełniony, mimo że pole to było aktywne w systemie LSI2021, nie zostało oznaczone jako "Nie dotyczy", a Instrukcja nie przewidywała możliwości pozostawienia go pustym. Skoro zatem punkt E.2.3 nie został uzupełniony, organ był zobowiązany uznać kryterium formalne za niespełnione. Nie była to decyzja uznaniowa, lecz konsekwencja zero-jedynkowej konstrukcji kryterium. Organ nie miał zatem możliwości podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia, co oznacza, że ocena formalna wniosku była prawidłowa i zgodna z Regulaminem, Instrukcją, ustawą wdrożeniową oraz pozostałymi przepisami regulującymi postępowanie, co właściwie zaaprobował zaskarżonym wyrokiem WSA. Instrukcja wypełniania wniosku jednoznacznie rozróżnia sytuacje, w których dane pole może pozostać niewypełnione. Jest to dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy: 1. pole jest nieaktywne i oznaczone jako "Nie dotyczy", albo 2. Instrukcja wprost nakazuje pozostawienie pola pustego. Punkt E.2.3 nie spełniał żadnego z powyższych warunków, a mimo to został pozostawiony pusty. W konsekwencji jego niewypełnienie należało uznać za brak skutkujący negatywną oceną w ramach kryterium nr 1. Skarżąca błędnie przyjmuje, że wypełnienie punktu E.2.3 miało charakter fakultatywny, wskazując, iż w sytuacji braku kosztów niekwalifikowalnych nie istniał obowiązek jego uzupełnienia. Myli jednak dwie odrębne kwestie: 1. brak określonych kosztów niekwalifikowalnych w projekcie; 2. brak obowiązku wypełnienia pola formularza dotyczącego kosztów niekwalifikowalnych. Tymczasem pole E.2.3 – zgodnie z dokumentacją konkursową – nie mogło pozostać niewypełnione. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie wynikało to z "praktyki organu", lecz z jednoznacznych postanowień Regulaminu wyboru projektów oraz Instrukcji wypełniania wniosku. Skoro skarżąca uważała, że w projekcie nie występują koszty niekwalifikowalne, powinna była wskazać to właśnie w punkcie E.2.3, np. poprzez wpisanie wartości "0,00 zł" wraz z krótkim wyjaśnieniem. Pozostawienie pola pustego nie jest bowiem równoznaczne z oświadczeniem, że koszty niekwalifikowalne wynoszą 0,00 zł. Puste pole nie zawiera żadnej informacji. Podkreślić należy, że ocena formalna służy w pierwszej kolejności ustaleniu, czy formularz został wypełniony zgodnie z Instrukcją i wymaganiami dotyczącymi poszczególnych pól, a nie temu, czy wnioskodawca uznaje, że określone informacje go nie dotyczą. Kryterium formalne nr 1 "Wypełnienie wniosku" ma charakter jednoznaczny i zero-jedynkowy, a jego definicja nie budzi wątpliwości. Tym samym WSA zasadnie uznał, że brak uzupełnienia pola E.2.3 stanowił niespełnienie kryterium formalnego. Skarżąca ponawia argument, że skoro w innych częściach wniosku pojawiała się wartość "0,00 zł", organ powinien był przyjąć, iż koszty niekwalifikowalne nie występują. Stanowisko to jest jednak błędne. Punkt E.3, na który powołuje się skarżąca, miał charakter podsumowania generowanego automatycznie przez system. W konsekwencji wartości prezentowane w tym punkcie nie stanowiły samodzielnego oświadczenia wnioskodawcy dotyczącego kosztów niekwalifikowalnych, lecz jedynie rezultat braku danych źródłowych, w szczególności niewypełnienia pola E.2.3. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnego skutku, w którym każdy brak wpisu w polu źródłowym mógłby zostać uznany za prawidłową deklarację wartości zerowej wyłącznie dlatego, że system wygenerował podsumowanie z wartością "0,00 zł". Taka wykładnia czyniłaby kryterium "Wypełnienie wniosku" iluzorycznym i prowadziłaby do konieczności domyślania się przez organ intencji wnioskodawców, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą przejrzystości i równego traktowania, o jakich mowa w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. To samo dotyczy punktu E.2.4. Punkt ten odnosił się do kosztów pośrednich, a nie do kosztów niekwalifikowalnych. Nie było zatem możliwe zastąpienie informacji wymaganych w punkcie E.2.3 danymi pochodzącymi z pola o odmiennym przeznaczeniu. WSA słusznie zatem uznał, że "podnoszona przez Wnioskodawcę okoliczność wykazania wartości 0,00 zł w innych częściach sekcji E (w tym w E.2.4 oraz w automatycznie generowanym podsumowaniu E.3)" nie mogła zastąpić braku wypełnienia punktu E.2.3. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie skarżącej, że "brak wpisu w polu E.2.3 przy jednoczesnym jednoznacznym wykazaniu braku kosztów niekwalifikowalnych w innych częściach wniosku nie stanowi niespełnienia kryterium". Tym bardziej, że skarżąca dopiero na etapie protestu oraz postępowania sądowego wyjaśniała znaczenie niewypełnienia pola E.2.3. Jak trafnie wskazał WSA, dopuszczenie późniejszego "odtworzenia" treści pustego pola na podstawie argumentacji przedstawionej po zakończeniu oceny formalnej naruszałoby zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wnioskodawców. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie jednoznacznego wymogu prawidłowego wypełnienia formularza późniejszą argumentacją strony. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie zachodzi również "nieprecyzyjność", "sprzeczność" ani "niejednoznaczność" dokumentacji aplikacyjnej – w szczególności w zakresie obowiązku uzupełnienia punktu E.2.3 – które należałoby interpretować na jej korzyść lub które mogłyby świadczyć o naruszeniu zasad przejrzystości i rzetelności postępowania. Zasady wypełniania formularza zostały określone jednoznacznie. Dokumentacja konkursowa wprost wskazuje przykłady pól, które mogą pozostać niewypełnione, np. gdy oznaczono je jako "Nie dotyczy" albo gdy Instrukcja nakazuje pozostawienie ich pustych. Skoro zatem system oraz Instrukcja konsekwentnie oznaczają wyjątki od obowiązku wypełnienia pól, brak takiego oznaczenia przy punkcie E.2.3 oznacza, że pole to wymagało uzupełnienia. W tej sytuacji brak jest podstaw do stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść wnioskodawcy, skoro podnoszone przez skarżącą wątpliwości mają charakter wyłącznie subiektywny i wynikają z przyjętej przez nią interpretacji dokumentacji, sprzecznej zarówno z literalnym brzmieniem kryterium formalnego nr 1, jak i z logiką Instrukcji. Bezzasadnie zarzuca również skarżąca WSA i organowi, że przyjęta interpretacja "prowadzi w praktyce do konsekwencji trudnych do pogodzenia z celem i funkcją kryteriów formalnych". Argument ten opiera się bowiem na błędnym założeniu, że w projekcie skarżącej nie występowały żadne koszty niekwalifikowalne. Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że kryterium "Wypełnienie wniosku" ma charakter czysto formalny, a jego oczywistym celem jest weryfikacja, czy wszystkie obligatoryjne pola formularza zostały prawidłowo uzupełnione. Etap oceny formalnej poprzedza ocenę merytoryczną i stanowi warunek dalszej weryfikacji projektu. Organ, stosując kryterium formalne nr 1 zgodnie z jego definicją oraz Instrukcją, działał w sposób przewidywalny i jednolity wobec wszystkich wnioskodawców. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że zastosowanie kryterium nr 1 w niniejszej sprawie stanowiło przejaw nadmiernego formalizmu. Kryterium to ma charakter obiektywny i służy weryfikacji kompletności formularza, a nie ocenie merytorycznej projektu. Jego treść została określona w dokumentacji konkursowej w sposób jasny i jednolity dla wszystkich uczestników postępowania. Pozostawienie aktywnego pola formularza całkowicie niewypełnionego nie stanowi "drobnego uchybienia technicznego", lecz niespełnienie warunku formalnego określonego wprost w kryteriach wyboru projektów. Punkt E.2.3 był elementem formularza służącym przedstawieniu danych istotnych dla oceny budżetu projektu. W szczególności wymagane było jednoznaczne odniesienie się do kwestii kosztów niekwalifikowalnych wraz z krótkim uzasadnieniem. Pole to odnosiło się zatem do informacji istotnych dla prawidłowej kwalifikacji wydatków oraz spójności budżetu projektu. Wymóg jego wypełnienia nie stanowił przejawu nadmiernego formalizmu, lecz realizację jasno określonych zasad naboru. Dane wymagane w tym punkcie mieściły się przy tym w zakresie informacji koniecznych do oceny projektu w rozumieniu art. 46 ustawy wdrożeniowej. Postępowanie konkursowe dotyczące środków europejskich ma charakter sformalizowany nieprzypadkowo, lecz ze względu na konieczność zapewnienia równego traktowania wszystkich wnioskodawców, przejrzystości procedury, porównywalności projektów oraz wyeliminowania arbitralności ocen. Sformalizowanie postępowania nie stanowi jego wady, lecz gwarancję zachowania powyższych zasad. Stanowisko to odpowiada utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych dotyczącej sformalizowanego charakteru postępowań konkursowych o dofinansowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że wnioskodawca, przystępując do konkursu, akceptuje jego zasady i ponosi odpowiedzialność za rzetelne oraz wyczerpujące przygotowanie wniosku. Organ nie ma natomiast prawa domniemywać treści niewynikających z dokumentacji ani modyfikować wniosku w sposób umożliwiający uzyskanie dofinansowania. Trafnie powołał się na tę linię orzeczniczą również WSA, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest również trafny zarzut skarżącej, jakoby WSA błędnie zaakceptował "praktykę organu" polegającą na stosowaniu w toku oceny formalnej dodatkowego, nieopublikowanego kryterium wyboru projektów, czym – zdaniem skarżącej – naruszono art. 45 w zw. z art. 51 ustawy wdrożeniowej. W tym zakresie skarżąca próbuje sprowadzić istotę sprawy do twierdzenia, że dokumentacja konkursowa nie zawierała literalnego nakazu wpisania "0" lub innej treści w punkcie E.2.3 w sytuacji braku kosztów niekwalifikowalnych. Argument ten jest jednak nietrafiony. Kryterium formalne "Wypełnienie wniosku" wymagało od skarżącej uzupełnienia wszystkich obligatoryjnych pól formularza zgodnie z ich przeznaczeniem. Organ nie odrzucił wniosku dlatego, że skarżąca nie wpisała konkretnej wartości liczbowej czy określonej formuły językowej. Kryterium zostało uznane za niespełnione dlatego, że punkt E.2.3 nie został uzupełniony w ogóle – nie zawierał żadnej wartości, opisu ani wyjaśnienia. Jeżeli skarżąca stała na stanowisku, że koszty niekwalifikowalne nie występują, powinna była wskazać tę okoliczność w punkcie E.2.3 oraz ją uzasadnić. Pozostawienie pola pustego nie jest bowiem równoznaczne z oświadczeniem, że "koszty nie występują". Puste pole oznacza wyłącznie brak informacji. Kryterium "Wypełnienie wniosku" było jasne, opublikowane i miało charakter zero-jedynkowy. Nie podlegało ono uzupełnieniu po zakończeniu oceny formalnej. Jego treść obejmowała obowiązek wypełnienia wszystkich pól formularza zgodnie z tematyką danego punktu oraz Instrukcją wypełniania wniosku. Punkt E.2.3 był aktywnym elementem formularza, nie został oznaczony jako "Nie dotyczy", a Instrukcja nie przewidywała możliwości pozostawienia go pustym. Nie sposób zatem racjonalnie twierdzić, że obowiązek wypełnienia punktu E.2.3 – nawet przy przyjęciu braku kosztów niekwalifikowalnych – miał charakter ukryty. O nieopublikowanym lub ukrytym kryterium można byłoby mówić wyłącznie wtedy, gdyby organ wymagał od skarżącej elementu niewynikającego z formularza, Instrukcji albo Regulaminu. W niniejszej sprawie sytuacja była odwrotna – obowiązek skarżącej sprowadzał się jedynie do uzupełnienia istniejącego w formularzu, aktywnego, tematycznie przypisanego do kosztów niekwalifikowalnych, objętego ogólnym kryterium kompletności wniosku, co do którego Instrukcja wypełniania wniosku przewidywała obligatoryjne wypełnienie treścią. Uwzględniając powyższe, podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należy za nietrafione. Bezpodstawne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ich ramach skarżąca zasadniczo powiela argumentację podniesioną na poparcie zarzutów naruszenia prawa materialnego przez WSA, wskazując w szczególności, że WSA zaakceptował "pozaprawnie dopisaną" treść kryterium formalnego "Wypełnienie wniosku", polegającą na rzekomym obowiązku wpisania jakiejkolwiek wartości w polu E.2.3., nawet w sytuacji, gdy koszty kwalifikowalne nie występują. Skarżąca podnosi ponadto, że WSA błędnie zaakceptował sposób rozpoznania protestu i ocenę projektu, przyjmując istnienie obowiązku wpisania "0" w polu E.2.3. wyłącznie na podstawie stanowiska organu, bez dokonania własnej wykładni dokumentacji aplikacyjnej. W ocenie skarżącej WSA bezzasadnie odrzucił też argument dotyczący nadmiernego formalizmu oraz konieczności stosowania zasady proporcjonalności, a także pominął znaczenie innych pól wniosku i sposób funkcjonowania systemu informatycznego. Zdaniem skarżącej okoliczności te świadczą o rezygnacji przez WSA z rzeczywistej kontroli legalności oceny projektu w rozumieniu art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 134 § 1 ppsa. Stanowisko to jest niezasadne. WSA dokonał bowiem kontroli rozstrzygnięcia organu w przedmiocie rozpatrzenia protestu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami oraz kompletny, odnosząc się do całości zarzutów podniesionych przez skarżącą, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sam fakt, że WSA nie podzielił prezentowanego przez spółkę sposobu rozumienia treści i zasad oceny kryterium formalnego "Wypełnienie wniosku", nie może świadczyć o naruszeniu wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania. W zaskarżonym wyroku WSA trafnie nie podzielił stanowiska skarżącej, zgodnie z którym puste pole E.2.3. należało odczytać jako zgodną z prawem deklarację braku kosztów niekwalifikowalnych. Sąd zasadnie wskazał, że punkt E.2.3. stanowił aktywne pole w systemie LSI2021, nie był oznaczony jako "Nie dotyczy", a Instrukcja nie przewidywała możliwości pozostawienia go niewypełnionym. Skoro zatem pole było aktywne i nie zostało objęte żadnym wyjątkiem, jego niewypełnienie oznaczało niespełnienie wymogu formalnego. Sąd prawidłowo zaakceptował również stanowisko, że pole E.2.3. nie stanowiło pola wyboru ani mechanizmu rezygnacji z określonej kategorii wydatków. Było ono przeznaczone do wykazania i uzasadnienia kosztów niekwalifikowalnych, w tym podatku VAT. W konsekwencji wartości wskazane w innych częściach sekcji E, w szczególności w automatycznie generowanym podsumowaniu E.3., nie mogły zastąpić braku wypełnienia pola E.2.3. Sąd słusznie wskazał również – powołując się na utrwalone orzecznictwo – że przystępując do konkursu wnioskodawca akceptuje jego zasady. Składając wniosek o dofinansowanie, przyjmuje tym samym obowiązek jego rzetelnego i wyczerpującego przygotowania, z uwzględnieniem wszystkich znanych kryteriów oceny projektów zgłoszonych do konkursu. Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga bowiem zachowania szczególnej staranności przy sporządzaniu dokumentacji aplikacyjnej. Braki lub niespójności wniosku z postanowieniami regulaminu podlegają zatem negatywnej ocenie. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę, brak jest natomiast podstaw prawnych do oczekiwania, aby instytucje zarządzające lub pośredniczące – w tym eksperci oceniający – interpretowały powstałe wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Skoro WSA uznał, że ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem, zobowiązany był do oddalenia skargi. Nie istniały bowiem podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu naruszała prawo w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik oceny. W konsekwencji podniesiony zarzut należało uznać za nieuprawniony. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, polegający – zdaniem skarżącej – na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymaganiom ustawowym, co miałoby uniemożliwiać odtworzenie toku rozumowania WSA oraz skuteczną kontrolę instancyjną orzeczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści art. 141 § 4 ppsa wynika obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku opisu stanu faktycznego sprawy, stanowisk stron postępowania – w tym zarzutów skargi i argumentacji strony przeciwnej – a także stanowiska sądu wraz z należycie uzasadnioną podstawą prawną rozstrzygnięcia. Elementy te mają umożliwić odtworzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził do wydania danego orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny jedynie wówczas, gdy została sporządzona w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej, tj. gdy brak jest możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno umożliwiać stronie zrozumienie motywów, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, a w przypadku braku zgody z rozstrzygnięciem – podjęcie merytorycznej polemiki z argumentacją sądu oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej przez sąd odwoławczy. Motywy wyroku powinny przy tym tworzyć spójną, logiczną i przekonującą całość. Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 ppsa. Obejmuje ono obszerny opis stanu faktycznego sprawy, przedstawienie zarzutów skarżącej oraz stanowiska organu, a także wskazanie regulacji prawnych stanowiących podstawę działania organu i zakresu kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Co istotne, sąd wyjaśnił również, dlaczego uznał ocenę wniosku skarżącej za zgodną z ustawą wdrożeniową oraz dokumentacją konkursową. W szczególności, po przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy, stanowisk stron, regulacji prawnych oraz orzecznictwa wyznaczającego zakres kontroli sądowoadministracyjnej, WSA stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie została dokonana "na podstawie obowiązujących przepisów, procedur i zasad właściwych dla kontrolowanego postępowania konkursowego". Sąd wskazał również, że w toku postępowania protestowego nie doszło do naruszenia prawa, ponieważ organ odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w proteście oraz należycie uzasadnił negatywną ocenę wniosku wynikającą z niedostosowania się wnioskodawcy do zasad określonych w załączniku nr 1 do Regulaminu wyboru projektów. Wbrew stanowisku skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, dlaczego sąd uznał, że organ prawidłowo stwierdził niespełnienie kryterium "Wypełnienie wniosku". Skarżąca w istocie nie twierdzi bowiem, że nie jest w stanie odczytać motywów rozstrzygnięcia – przeciwnie, prowadzi z nimi rozbudowaną polemikę. Sama możliwość podjęcia takiej polemiki potwierdza, że uzasadnienie poddaje się kontroli kasacyjnej. Podkreślenia wymaga również, że art. 141 § 4 ppsa nie może służyć kwestionowaniu merytorycznej oceny dokonanej przez sąd. Przepis ten odnosi się do konstrukcji uzasadnienia orzeczenia, a nie do tego, czy strona podziela przyjętą przez sąd wykładnię prawa. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w systemie konkursowym dotyczącym środków UE zasada równego traktowania wnioskodawców ma bardzo duże znaczenie. W sytuacji zatem – jak w rozpoznawanej sprawie – jeżeli Regulamin jednoznacznie wymagał wypełnienia wszystkich punktów, przewidywał automatyczną negatywną ocenę przy braku choćby jednego pola, a pozostali uczestnicy podporządkowali się tym wymogom, to dopuszczenie jednego podmiotu do poprawienia niewypełnionego obligatoryjnego pola mogłoby zostać uznane za uprzywilejowanie tego podmiotu względem innych uczestników konkursu. Tymczasem składu orzekającemu z urzędu wiadomym jest, że wnioski innych podmiotów złożone w ramach spornego konkursu, które zawierały tożsamy błąd były także oceniane negatywnie (p. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 4 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 1/26, a także wyroki tego sądu z 20 marca 2026 r. sygn. akt III SA/Gl 153/26 i z 25 lutego 2026 r. sygn. akt III SA/Gl 94/26). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że po terminie składania wniosków nie wolno "ratować" projektu poprzez uzupełnianie elementów, które zgodnie z regulaminem miały istnieć już w chwili złożenia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia: zasady równości, przejrzystości procedury, przewidywalności kryteriów oraz uczciwej konkurencji między wnioskodawcami. Dlatego dopuszczenie uzupełnienia po terminie mogłoby być postrzegane jako umożliwienie poprawienia merytorycznie istotnego elementu wniosku już po zamknięciu naboru, podczas gdy inni uczestnicy musieli złożyć kompletne wnioski od razu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty (360 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział radcy prawnego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, która reprezentował organ przed sądem pierwszej instancji.