I GSK 580/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2026 r. sygn. akt V SA/Wa 3727/25 w sprawie ze skargi Ł. Ś. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 listopada 2025 r. nr OR07-84020-OR0700017/24 w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. Ś. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 5 lutego 2026 r. sygn. akt V SA/Wa 3727/25 oddalił skargę Ł. Ś. (dalej zwanego: skarżącym) na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej: organem) z 17 listopada 2025 r. nr OR07-84020-OR0700017/24 w przedmiocie objęcia przedsięwzięcia wsparciem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ; ewentualnie domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenia przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wydane w sprawie orzeczenie, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r. poz. 324, ze zm.; dalej zwanej: u.z.p.p.r.) przez niedokonanie przez WSA w Warszawie prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, że organ ponownie rozpoznając sprawę uczynił zadość wskazaniom WSA sformułowanym w wyroku z 21 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2868/24, podczas gdy sąd ten nakazał dokonać szczegółowych wyjaśnień sformułowania "alkohol etylowy po przetworzeniu przeznaczony do spożycia" odnoszących się do argumentacji skarżącego, a którym to wytycznym organ nie sprostał i powielił jedynie forsowaną przez siebie tezę o braku możliwości udzielenia wsparcia z uwagi na brak spełnienia kryteriów wyboru, nie odnosząc się przy tym w żaden sposób do szczegółowej argumentacji wskazanej przez skarżącego w pismach; 2) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. § 4 ust 12 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności związanego z częścią inwestycji A 1.4.1. "Wsparcie w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury" (dalej zwanego: regulaminem) w zw. z art 14 Iza ust. 1 u.z.p.p.r. przez niedokonanie przez WSA w Warszawie prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, że brak odniesienia się przez organ do wyjaśnień i dodatkowych dokumentów przestawianych przez skarżącego kasacyjnie nie stanowi naruszenia prawa, podczas gdy brak ustosunkowania się przez organ do wyjaśnień i pism składanych przez skarżącego kasacyjnie nie pozwala zweryfikować prawidłowości stanowiska organu; 3) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 7 regulaminu w zw. z art. 14 Izf ust 1 u.z.p.p.r. w zw. z art 24 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez WSA, że w postępowaniu brali udział ci sami pracownicy organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy po wyroku WSA w Warszawie z 21 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2868/24, podczas gdy pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji pozbawiło stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy; 4) art 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art 14lza ust 1 i 2 u.z.p.p.r. przez niedokonanie przez WSA w Warszawie prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej polegający na braku wszechstronnego rozważenia przedstawionych przez skarżącego okoliczności we wniosku o ponowną ocenę oraz odmowę objęcia wsparciem projektu w oparciu o kryteria, które nie znajdują oparcia w aktach regulujących przeprowadzenie naboru, co narusza zasadę przejrzystości i rzetelności przeprowadzanego naboru, a także pozbawia znaczenia środka ochrony prawnej – wniosku o ponowną ocenę, która sprowadza się do bezrefleksyjnego powtórzenia argumentacji organu, który rozpatrywał wniosek; 5) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, art. 12 § 1 oraz art 7 i art. 8 § 1 k.p.a. przez niedokonanie przez WSA w Warszawie prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej polegającym na prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły, co – w świetle § 5 ust 10 regulaminu – naraża skarżącego na wymierną szkodę wynikającą z odsunięcia w czasie możliwości zawarcia umowy o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, a wręcz może prowadzić do braku uzyskania wsparcia z uwagi na wyczerpanie środków, a nie z uwagi na brak spełniania kryteriów przez przedsięwzięcie; II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. 6) art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a. w zw. z art. 14 Iza ust 3 u.z.p.p.r. w zw. z art 14 Izb ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. przez niedokonanie przez WSA w Warszawie prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej polegający na wprowadzeniu do regulaminu zawężenia kręgu osób uprawnionych do uzyskania wsparcia w stosunku do rozporządzenia wykonawczego, podczas gdy jeżeli rozporządzenie wykonawcze określa katalog osób uprawnionych do wsparcia, regulamin nie może go zawężać ani modyfikować na niekorzyść potencjalnych beneficjentów; 7) art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a. w zw. z § 1 ust 3 pkt 1 lit. A) regulaminu przez niedokonanie przez WSA w Warszawie prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej polegający na uznaniu, że wsparciu nie podlega produkcja produktu nierolnego w postaci okowity zbożowej, podczas gdy okowita zbożowa będzie produkowana jako alkohol etylowy po przetworzeniu przeznaczony do spożycia, a więc jej produkcja jest zgodna z założeniami programu; 8) art 145 § 1 pkt a p.p.s.a. w zw. z § 1 ust 3 pkt 1 lit A) regulaminu w zw. z rozporządzeniem (UE) 2019/787 przez niedokonanie przez WSA w Warszawie prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej polegający na uznaniu, że okowita jest destylowanym napojem spirytusowym, wobec czego jej produkcja nie podlega wsparciu, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem okowita zbożowa może powstać przez przetworzenie alkoholu etylowego, tj. dodanie do niego wody; 9) art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a. w zw. z § 1 ust 3 pkt 1 lit. A) regulaminu przez niedokonanie przez WSA w Warszawie prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej polegający na uznaniu, że produkcja alkoholu etylowego może być wspierana, jeśli wnioskodawca dokonuje jego wprowadzenia do obrotu do przetworzenia do spożycia, przez podmiot do tego uprawniony, nie zaś bezpośrednio przez skarżącego, podczas gdy regulamin nie wprowadza takiego kryterium, a dodatkowa przesłanka wprowadzona przez organ jest wręcz błędna z założeniami Części Grantowej KPO, która wprost zakłada "skracanie łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych", i która zawęża dopuszczalność uzyskania wsparcia, zmniejszając zakres podmiotowy regulacji. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów procesu na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 1167/22; treść uzasadnienia wskazanego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 30e u.z.p.p.r., oparty na twierdzeniu, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2868/24. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą zarówno organ, jak i sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Naruszenie tego przepisu zachodzi wówczas, gdy organ albo sąd pomija ocenę prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu, pozostaje z nią w oczywistej sprzeczności, bądź całkowicie ignoruje wskazania co do dalszego postępowania. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ administracji publicznej wykonał wskazania zawarte w wyroku sądu I instancji z 21 listopada 2024 r., odnosząc się ponownie do kwestii interpretacji pojęcia "produkcja alkoholu etylowego po przetworzeniu przeznaczonego do spożycia". Okoliczność, że przyjęta przez organ wykładnia nie została zaakceptowana przez stronę, nie oznacza niewykonania wiążących wskazań sądu. Art. 153 p.p.s.a. nie nakłada na organ obowiązku zmiany uprzednio zajętego stanowiska, lecz zobowiązuje do ponownego rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych oceną prawną i wskazaniami sądu. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu wynika, że organ odniósł się do zagadnień wskazanych przez sąd, choć uczynił to przez podtrzymanie dotychczasowej argumentacji, co nie stanowi samo w sobie naruszenia tego przepisu. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do uchybienia art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 12 regulaminu oraz art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r., oparty na twierdzeniu, że organ nie odniósł się w sposób wystarczający do wyjaśnień oraz dokumentów przedstawianych przez skarżącego, a sąd I instancji uchybienia tego nie dostrzegł. Zarzut ten, mimo formalnego wskazania przepisów postępowania, nie spełnia wymogów skutecznej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga nie tylko wskazania: naruszonego przepisu, oraz sposobu jego naruszenia, ale również wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej ograniczył się do ogólnego twierdzenia, że brak odniesienia się przez organ do składanych pism i wyjaśnień uniemożliwia weryfikację prawidłowości stanowiska organu. Skarżący nie wskazał jednak: które konkretnie argumenty lub dokumenty zostały pominięte, jakie okoliczności miałyby z nich wynikać, ani w jaki sposób ich uwzględnienie mogłoby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności skarga kasacyjna nie wykazuje, aby pominięte — zdaniem strony — wyjaśnienia dotyczyły okoliczności mogących podważyć zasadniczą podstawę odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem, tj. przyjętą przez organ i zaakceptowaną przez WSA wykładnię § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a) regulaminu. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek odniesienia się do stanowiska strony nie oznacza konieczności szczegółowego omawiania każdego argumentu lub każdego dokumentu przedłożonego w toku postępowania. Dla zachowania standardu kontroli legalności wystarczające jest, aby z uzasadnienia rozstrzygnięcia możliwe było odtworzenie toku rozumowania organu oraz przyczyn, dla których określone stanowisko strony zostało uznane za niezasadne. W realiach niniejszej sprawy organ przedstawił motywy odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem, odnosząc je do charakteru działalności objętej PKD 11.01.Z, definicji okowity wynikającej z rozporządzenia (UE) 2019/787, oraz sposobu rozumienia spornego postanowienia regulaminu. Skarżący nie wykazał natomiast, aby ewentualne bardziej szczegółowe odniesienie się do dodatkowych pism i wyjaśnień mogło doprowadzić do odmiennej oceny prawnej sprawy. Z tych względów zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 7 regulaminu, art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., oparty na twierdzeniu, że ponowne uczestnictwo tych samych pracowników organu w rozpoznaniu sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutkowało naruszeniem zasady bezstronności postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu: "w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Przepis ten odnosi się do sytuacji, w których dochodzi do kontroli instancyjnej albo nadzwyczajnej tego samego aktu administracyjnego, a ratio legis tej regulacji związane jest z zapewnieniem obiektywizmu przy ponownej ocenie prawidłowości własnego rozstrzygnięcia. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącego, że norma ta znajduje automatyczne zastosowanie do sytuacji, w której sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpoznania wskutek wydania przez sąd administracyjny wyroku kasacyjnego. W wyniku uchylenia rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny dochodzi bowiem do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ, działający ponownie jako organ właściwy rzeczowo i funkcjonalnie do rozstrzygnięcia sprawy w pierwszym stadium postępowania, a nie do kontroli instancyjnej własnego wcześniejszego rozstrzygnięcia przez inny skład osobowy organu. Sama okoliczność, że w ponownym postępowaniu uczestniczą ci sami pracownicy, którzy brali udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, nie oznacza jeszcze naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji trafnie uznał sąd I instancji, że udział tych samych pracowników organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie stanowił w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 14lza ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. oraz art. 35 § 1, art. 12 § 1, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut dotyczący naruszenia art. 14lza ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. ma charakter ogólny i nie spełnia wymogów skutecznej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie ograniczył się do sformułowania tezy o braku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy oraz zastosowaniu kryteriów niewynikających z akt regulujących przeprowadzenie naboru, nie wskazując jednak konkretnie, jakie okoliczności faktyczne miały zostać pominięte przez organ i sąd I instancji, ani na czym miałoby polegać zastosowanie nieprzewidzianych regulaminem kryteriów oceny. Tymczasem skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga nie tylko przytoczenia naruszonego przepisu, lecz także wykazania sposobu jego naruszenia oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Obowiązkowi temu skarga kasacyjna w analizowanym zakresie nie czyni zadość. W istocie zarzut ten stanowi jedynie powtórzenie ogólnej polemiki ze stanowiskiem organu i sądu I instancji, sprowadzającej się do twierdzenia o nieprawidłowej ocenie wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia, bez wskazania konkretnych uchybień proceduralnych, które mogłyby rzutować na wynik sprawy. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 35 § 1, art. 12 § 1 oraz art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w związku z rzekomą przewlekłością postępowania. Zgodnie z art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. Nadto skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych konkretnych okoliczności faktycznych pozwalających na stwierdzenie, aby postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły w rozumieniu przepisów k.p.a., w szczególności nie wskazał przekroczenia ustawowych terminów ani czynności, których podjęcie lub zaniechanie miałoby świadczyć o bezczynności lub przewlekłości organu. Podniesione twierdzenia mają charakter hipotetyczny i sprowadzają się do ogólnego założenia, że długość postępowania mogła potencjalnie wpłynąć na sytuację wnioskodawcy w kontekście dostępności środków finansowych. Okoliczność ta nie została jednak powiązana z jakimkolwiek konkretnym naruszeniem przepisów postępowania ani wykazaniem jego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji zarzuty te nie mogą zostać uznane za usprawiedliwione, albowiem nie spełniają wymogów skutecznej skargi kasacyjnej i nie podważają prawidłowości kontroli legalności dokonanej przez sąd I instancji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr II.6 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna opiera się w tym zakresie na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wskazał formy naruszenia prawa materialnego, tj.: czy chodzi o błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie przepisów. Samo stwierdzenie "przez niedokonanie prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej" nie stanowi postaci naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., lecz odnosi się do sposobu wykonywania funkcji kontrolnej przez sąd administracyjny, a więc ma charakter procesowy. Już tylko z tej przyczyny zarzut ten jest wadliwy konstrukcyjnie. Co jednak istotniejsze, również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na odtworzenie rzeczywistej treści zarzutu. Skarżący ograniczył się bowiem zasadniczo do przytoczenia treści przepisów rozporządzenia i regulaminu, oraz ogólnego twierdzenia, że regulamin zawęża krąg beneficjentów. Nie wyjaśnił natomiast na czym dokładnie polega owo "zawężenie", jaki krąg podmiotów został bezprawnie wyłączony, ani w jaki sposób miałoby to wpływać na sytuację prawną skarżącego w realiach niniejszej sprawy. W szczególności skarżący nie wykazał, że rozporządzenie wykonawcze przyznaje wprost prawo do uzyskania wsparcia podmiotom produkującym okowitę lub inne napoje spirytusowe, ani że regulamin pozostaje z tym aktem w rzeczywistej sprzeczności normatywnej. NSA wielokrotnie podkreślał, że nie jest rolą sądu kasacyjnego rekonstruowanie za stronę podstaw kasacyjnych ani domyślanie się rzeczywistego kierunku zarzutu. Skarga kasacyjna musi w sposób precyzyjny wskazywać naruszony przepis, określać postać naruszenia, oraz wyjaśniać, na czym konkretnie naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Tych wymagań analizowany zarzut nie spełnia. W konsekwencji zarzut ten nie może zostać uznany za skutecznie postawioną podstawę kasacyjną. Odnosząc się do zarzutów naruszenia § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a regulaminu oraz rozporządzenia (UE) 2019/787 (zarzuty 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej), wskazać należy, że również tutaj autor skargi kasacyjnej nie wskazuje postaci naruszenia. Dopiero z treści uzasadnienia wynika, że chodziło o ich błędną wykładnię. Niezależnie jednak od uchybień formalnych nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istota sporu w tym zakresie sprowadza się do oceny, czy planowana przez skarżącego działalność polegająca na produkcji okowity zbożowej może zostać zakwalifikowana jako "produkcja alkoholu etylowego po przetworzeniu przeznaczonego do spożycia" w rozumieniu regulaminu, czy też stanowi produkcję wyłączoną z zakresu wsparcia jako produkcja napojów spirytusowych. Sąd podziela stanowisko organu oraz sądu I instancji, że regulamin jednoznacznie wyłącza z możliwości objęcia wsparciem produkcję napojów spirytusowych jako produktów finalnych, niezależnie od technologicznego sposobu ich wytworzenia. W tym kontekście okowita zbożowa, jako napój spirytusowy w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia (UE) 2019/787, nie może być utożsamiana z alkoholem etylowym przeznaczonym do dalszego przetworzenia w ramach łańcucha dostaw, lecz stanowi produkt końcowy przeznaczony bezpośrednio do spożycia. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego, jakoby rozcieńczenie alkoholu etylowego wodą stanowiło "przetworzenie" w rozumieniu regulaminu, które mogłoby prowadzić do objęcia wsparciem produkcji okowity. Wbrew twierdzeniom skarżącego, regulamin nie obejmuje swoim zakresem wspierania wytwarzania finalnych napojów alkoholowych, lecz jedynie etap produkcji alkoholu etylowego jako surowca kierowanego do dalszego przetworzenia przez inny podmiot. W tym zakresie nie sposób podzielić przedstawionej przez skarżącego szerokiej interpretacji rozporządzenia (UE) 2019/787, zmierzającej do wykazania, że każdy proces technologiczny prowadzący do uzyskania napoju spirytusowego – w tym rozcieńczenie wodą – stanowi "przetworzenie" uzasadniające objęcie wsparciem. Rozporządzenie to reguluje klasyfikację i definicje napojów spirytusowych na gruncie prawa żywnościowego, nie zaś kryteria kwalifikacji przedsięwzięć do finansowania publicznego w ramach Krajowego Planu Odbudowy. Sąd zauważa, że skarżący koncentruje się na szczegółowej analizie procesu technologicznego produkcji okowity oraz jego zgodności z definicjami unijnymi, pomijając jednak zasadniczy element normatywny wynikający z regulaminu, którym jest rozróżnienie pomiędzy produkcją alkoholu etylowego jako surowca a produkcją finalnych napojów alkoholowych. To właśnie ten podział decyduje o zakresie dopuszczalnego wsparcia. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organu, zaakceptowane przez sąd I instancji, że przedsięwzięcie polegające na produkcji okowity zbożowej nie mieści się w zakresie wsparcia przewidzianego w § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a regulaminu, gdyż prowadzi do wytworzenia produktu końcowego w postaci napoju spirytusowego, a nie alkoholu etylowego przeznaczonego do dalszego przetworzenia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a. w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a Regulaminu, polegający – w ocenie skarżącego – na przyjęciu przez sąd I instancji, że wsparciu może podlegać produkcja alkoholu etylowego wyłącznie w sytuacji, gdy jego dalsze przetworzenie do postaci przeznaczonej do spożycia następuje przez podmiot inny niż wnioskodawca. W ocenie Sądu zarzut ten opiera się na nieuprawnionym utożsamieniu wskazanego w regulaminie wymogu "wprowadzenia do obrotu do przetworzenia do spożycia" z brakiem jakichkolwiek ograniczeń co do dalszego sposobu wykorzystania alkoholu etylowego przez beneficjenta. Wbrew stanowisku skarżącego, regulamin nie przewiduje wsparcia dla pełnego procesu wytworzenia finalnego produktu spożywczego przez jeden podmiot, lecz odnosi się do etapu produkcji alkoholu etylowego jako surowca w łańcuchu dostaw. W ocenie NSA zwrot "do przetworzenia do spożycia" należy rozumieć funkcjonalnie jako wskazanie na dalszy etap obrotu gospodarczego, w którym alkohol etylowy stanowi półprodukt podlegający dalszemu przetworzeniu w ramach odrębnych procesów technologicznych i gospodarczych. W tym ujęciu istotne znaczenie ma rozdzielenie etapu produkcji surowca od etapu wytworzenia produktu finalnego przeznaczonego bezpośrednio do konsumpcji. Wbrew stanowisku skarżącego, ani organ, ani sąd I instancji nie wprowadziły do treści regulaminu nowego, pozaregulaminowego kryterium wyboru przedsięwzięć. Sporne sformułowanie nie stanowi autonomicznej, dodatkowej przesłanki kwalifikacyjnej, lecz wynika z wykładni systemowej i celowościowej postanowień regulaminu w powiązaniu z celami inwestycji w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności, których istotą jest wsparcie przedsięwzięć ukierunkowanych na przetwarzanie produktów rolnych oraz wprowadzanie ich do obrotu w sposób zapewniający realizację założeń łańcucha wartości przyjętego w programie. Podniesione przez skarżącego odwołania do założeń Krajowego Planu Odbudowy, w szczególności do postulatu skracania łańcuchów dostaw, nie mogą zmienić powyższej oceny. Cele programowe nie mogą bowiem zastępować jednoznacznej treści regulaminu ani prowadzić do jego rozszerzającej wykładni skutkującej objęciem wsparciem działalności polegającej na wytwarzaniu finalnych napojów spirytusowych, które zostały z tego zakresu wyłączone. W konsekwencji należy stwierdzić, że ani organ, ani sąd I instancji nie naruszyły § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a regulaminu przez jego błędną wykładnię lub niedopuszczalne zawężenie. Przyjęta interpretacja mieści się w granicach dopuszczalnej wykładni językowej i systemowej i pozostaje spójna z celem wyodrębnienia wsparcia dla etapu produkcji surowcowej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.