I GSK 650/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2053/23 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. nr 699/2023 w przedmiocie pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 17 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2053/23 oddalił skargę R. O. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego: organem) z 12 lipca 2023 r. nr 699/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Na podstawie z art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.) oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: • art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2298; dalej zwanej: ustawą o wspieraniu) w zw. z art. 19 ust. 1 lit. a ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. UE L 347 z 20.12.2013, s. 487-548; dalej zwanego: rozporządzeniem nr 1305/2013) przez błędną wykładnię tych przepisów nieuwzględniającą, że pomoc ma charakter premii za realizację operacji, a nie jest, jak potraktowały tę pomoc organy ARiMR oraz sąd I instancji, dotacją na inwestycje w środki trwałe (w postaci refundacji), w tym na zakup gruntów; • § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego PROW na lata 2014 – 2020 (dalej zwanego: rozporządzeniem wykonawczym), przez nieuzasadnione przyjęcie przez sąd I instancji, że skarżący nie spełnia ww. warunków przyznania pomocy; • art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.) przez błędne uznanie, że organy ARiMR nie miały obowiązku wyjaśnić skarżącemu przesłanek uznania, że kwota 50 000 zł na remont części budynku jest niewystarczająca. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości wykładni i zastosowania prawa przyjętych przez sąd I instancji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy o wspieraniu w zw. z art. 19 ust. 1 lit. a ppkt ii rozporządzenia nr 1305/2013 oraz art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 1303/2013, oparty na twierdzeniu o wyłącznie premiowym charakterze pomocy. Skarżący trafnie wskazuje, że analizowana forma wsparcia nie stanowi klasycznej refundacji kosztów inwestycyjnych. Nie oznacza to jednak, że pomoc ta ma charakter całkowicie oderwany od oceny ekonomicznej przedsięwzięcia ani że organ przyznający wsparcie pozbawiony jest kompetencji do badania racjonalności i spójności biznesplanu. Przeciwnie, konstrukcja systemu wsparcia wynikająca zarówno z przepisów prawa unijnego, jak i krajowego, zakłada, że premia jest przyznawana na realizację operacji, która została uprzednio oceniona jako wykonalna, spójna i uzasadniona ekonomicznie. Wymóg ten wynika wprost z § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, które nakładają obowiązek wykazania racjonalności i efektywności kosztowej oraz powiązania wydatków z celami operacji. Oznacza to, że "premiowy" charakter świadczenia nie eliminuje etapu oceny ex ante zasadności przedsięwzięcia, lecz określa jedynie sposób jego wypłaty. Tym samym nie można utożsamiać premii z automatycznym prawem do środków po formalnym złożeniu wniosku o rozpoczęcie działalności. Przyjęcie stanowiska skarżącego prowadziłoby do wniosku, że organ nie mógłby weryfikować realności ekonomicznej operacji, co pozostawałoby w sprzeczności z celem systemu wsparcia, jakim jest finansowanie przedsięwzięć zdolnych do rzeczywistego funkcjonowania gospodarczego na obszarach wiejskich. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że skarżący nie wykazał ekonomicznego uzasadnienia zakupu działki ewidencyjnej nr 763/10 jako elementu operacji. Okoliczność, że sprzedający uzależniał zbycie nieruchomości od łącznego nabycia wszystkich działek, ma charakter wyłącznie cywilnoprawny i nie może determinować oceny spełnienia przesłanek przyznania pomocy. Ocena ta dokonywana jest bowiem w oparciu o kryteria wynikające z przepisów prawa publicznego, a nie warunków rynkowych transakcji. Niezależnie od powyższego, prawidłowo wskazano, że skarżący nie wykazał funkcjonalnego związku pomiędzy nabyciem niezabudowanej działki a rozpoczęciem działalności gospodarczej w zakresie hurtowej sprzedaży materiałów budowlanych. Sam fakt włączenia danego wydatku do transakcji nabycia nieruchomości nie przesądza o jego kwalifikowalności jako elementu racjonalnie uzasadnionego ekonomicznie w rozumieniu § 3 rozporządzenia. Nie zasługuje na akceptację również argument, że prawidłowe zakwalifikowanie wydatku w tabeli biznesplanu ma charakter wyłącznie techniczny i nie wpływa na ocenę operacji. Obowiązek sporządzenia spójnego i kompletnego biznesplanu obejmuje nie tylko wskazanie łącznej wartości inwestycji, lecz także jej strukturę i powiązanie poszczególnych elementów z celami operacji. Konstrukcja ta służy właśnie ocenie racjonalności i wykonalności przedsięwzięcia. Również zarzut dotyczący rzekomego pominięcia rzeczywistego charakteru budynków oraz operatu szacunkowego nie jest zasadny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy, wskazywał jednoznacznie, że stan techniczny budynków wymagał znacznie szerszego zakresu prac niż przewidziany w biznesplanie. W szczególności część obiektów wymagała remontu o charakterze kapitalnym, co pozostawało w oczywistej dysproporcji do przyjętej przez skarżącego kalkulacji kosztów. Nie jest trafny argument, że operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustaleń w zakresie stanu technicznego nieruchomości. Dokument ten, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, stanowi jeden z dowodów podlegających ocenie w ramach swobodnej oceny dowodów, a jego znaczenie nie ogranicza się wyłącznie do określenia wartości rynkowej. W konsekwencji organy były uprawnione do przyjęcia, że przedstawiony zakres kosztów remontowych nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu nieruchomości, co uniemożliwiało uznanie przedsięwzięcia za ekonomicznie spójne i wykonalne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a., wskazać należy, że zasada przekonywania nie może być rozumiana jako obowiązek organu do zastępowania strony w konstruowaniu biznesplanu ani do przedstawiania alternatywnych wariantów kalkulacji kosztów inwestycji. Jej istotą jest natomiast obowiązek wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający stronie zrozumienie podstaw decyzji. W niniejszej sprawie organy jednoznacznie wskazały przyczyny zakwestionowania przyjętych przez skarżącego założeń, w szczególności w zakresie zakresu prac remontowych oraz ich nieadekwatności do stanu technicznego nieruchomości ustalonego w oparciu o operat szacunkowy. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że strona nie została poinformowana o motywach rozstrzygnięcia lub że uzasadnienie decyzji nie spełniało wymogów wynikających z art. 11 k.p.a. W istocie zarzut skarżącego zmierza do zakwestionowania oceny dowodów, co wykracza poza zakres dyspozycji tego przepisu. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.