I GSK 640/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 362/24 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 1 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.23.2023 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 18 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 362/24, po rozpoznaniu skargi P. H. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej zwanego: organem) z 1 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.23.2023 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu, w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt. 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 19 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi strony przeciwnej na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.). Organ wniósł ponadto o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się orzekania na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.; dalej zwanej: k.p.a.) w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a., co wywarło istotny wpływ na wynik sprawy bowiem sąd uchylił zaskarżoną decyzję w następstwie błędnego przyjęcia, że decyzja ta zawiera braki w zakresie uzasadnienia faktycznego, gdyż organ w przekonaniu sądu: a) nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, tj. nie odniósł się w zaskarżonej decyzji w pełnym, merytorycznym zakresie do bardzo obszernie podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu kwestii autorskich praw majątkowych do zakupionego w ramach projektu oprogramowania, podczas gdy organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 12 odniósł się zwięźle do opinii prawnej sporządzonej w 2016 r. przez K. oraz powoływanej w niej opinii prawnej z 2015 r. prof. E. N. wskazując, że opinia prawna prof. N. dotyczy projektu realizowanego przez M. S., natomiast opinia K. opiera się na danych zabezpieczonych w 2016 r., co nie może mieć istotnego znaczenia dla sprawy skoro wnioskowanie o cechach i funkcjonalnościach systemu było istotne w okresie realizacji projektu skarżącego, z tego też powodu organ nie podejmował obszernej polemiki z wnioskami ww. opinii skoro odnosiły się one do innych danych (inny podmiot, inny system z 2016 r.); b) nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. nie powołał kolejnego biegłego sądowego, aby ostatecznie ustalić postać kodów źródłowych oprogramowania w trakcie realizacji projektu, podczas gdy organ wyjaśnił w swojej decyzji (str. 12 i 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że kluczowe znaczenie miało zabezpieczenie dowodów w 2014 r. w okresie realizacji projektu, co też zostało dokonane w wyniku kontroli zleconej przez organ I instancji, bowiem wnioskowanie o cechach i funkcjonalnościach jakie posiada system odbywa się na dzień zabezpieczenia kodów źródłowych, czyli każde późniejsze zabezpieczanie dowodów elektronicznych nie będzie wskazywało na cechy i funkcjonalności jakie system miał w 2014 r., zatem powołanie biegłego po 2014 r. nie umożliwiłoby oceny kodów źródłowych z roku 2014 r.; c) nie dokładnie wyjaśnił sprawę, gdyż nie ustalił konkretnych cen rynkowych związanych z utrzymaniem serwerowni i platformy, a jedynie przyjął nieostre określenie "znaczne zawyżenie ceny w stosunku do cen rynkowych", podczas gdy organ na str. 5 oraz str. 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał przykładowe porównanie kwot utrzymania strony internetowej (cena dla P. H. 13 175,50 zł miesięcznie, przykładowa cena rynkowa 20 zł miesięcznie) oraz wskazał porównanie kwot bazując na niemal identycznych systemach i na tej podstawie uznał, że ceny utrzymanie platformy zostały znacznie zawyżone; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107§ 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 1995.312.1; dalej zwanego: rozporządzeniem nr 2988/95) w zw. z art. 66a u.f.p. przez błędne przyjęcie przez sąd, że decyzja organu zawiera braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego przejawiające się w braku analizy kwestii przedawnienia dochodzenia roszczenia, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarżący nie powoływała się na ten zarzut w postępowaniu administracyjnym, a dopiero w piśmie z 13 września 2024 r. (złożonym do sądu po zamknięciu rozprawy, doręczonym do organu 19 września 2024 r., tj. po wydaniu wyroku), ponadto organ umorzyłby postępowanie w przypadku gdyby do przedawnienia doszło, a mając na względzie art. 66a u.f.p. do przedawnienia zobowiązania nie doszło w niniejszej sprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z 2 kwietnia 2025 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej organu na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekła się rozprawy, a skarżący w zakreślonym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów stwierdzić należy, że nie jest usprawiedliwiony zarzut organu, że sąd I instancji błędnie uznał, iż organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do argumentacji strony dotyczącej autorskich praw majątkowych do oprogramowania. Nie można odmówić racji organowi, że opinia prof. E. N. została sporządzona na tle innego stosunku prawnego, dotyczącego innego beneficjenta i innej umowy. Trafnie również organ wskazuje, że sama identyczność lub podobieństwo warstwy technicznej oprogramowania nie przesądza automatycznie o tożsamym stanie prawnym w zakresie skuteczności nabycia autorskich praw majątkowych. Ocena skuteczności przeniesienia tych praw wymaga bowiem analizy konkretnych postanowień umownych, momentu powstania utworu, zakresu praw przysługujących wykonawcy oraz sposobu eksploatacji oprogramowania w ramach danego projektu. Jednakże okoliczności te nie podważają zasadniczej tezy przyjętej przez sąd I instancji, że organ nie odniósł się do argumentacji strony w sposób odpowiadający standardowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. Istota problemu nie polegała bowiem na tym, że organ miał obowiązek przyjąć ustalenia opinii prof. E. N. za własne albo uznać ją za rozstrzygającą dla sprawy P. H. Sąd I instancji zasadnie wskazał natomiast, że wobec przyjętej przez organ konstrukcji argumentacyjnej — opartej na założeniu niemal identycznego charakteru analizowanych systemów informatycznych — nie było wystarczające lakoniczne stwierdzenie, że opinia dotyczyła innego beneficjenta. Skoro bowiem organ sam korzystał z opinii biegłego W. C., który "zbiorczo" analizował rozwiązania wdrażane u różnych beneficjentów i wyprowadzał z tej analizy określone wnioski co do charakteru oprogramowania, jego wtórności oraz braku indywidualnego charakteru, to przedstawiona przez stronę przeciwna argumentacja prawna odnosząca się do analogicznych rozwiązań technicznych wymagała bardziej pogłębionego odniesienia. Nie oznacza to obowiązku prowadzenia "obszernej polemiki" z każdą opinią prywatną strony. Jednak organ powinien był wyjaśnić dlaczego podobieństwo techniczne systemów ma znaczenie dla ustaleń dokonanych przez biegłego W. C., ale nie ma znaczenia dla argumentacji prezentowanej w opinii prof. E. N., które elementy stanu prawnego P. H. różniły się od sytuacji M. S. w sposób relewantny dla oceny skuteczności przeniesienia praw autorskich i dlaczego ustalenia wynikające z opinii prof. E. N. nie mogły zostać wykorzystane choćby pomocniczo przy ocenie charakteru prawnego oprogramowania. Dopiero takie wyjaśnienie odpowiadałoby wymogowi wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Należy podkreślić, że sąd I instancji nie stwierdził, iż opinia dotycząca M. S. przesądza wynik sprawy P. H. ani że automatycznie dowodzi skutecznego przeniesienia praw autorskich. Wskazał jedynie, iż organ zbyt powierzchownie odniósł się do tego dowodu, mimo że pozostawał on funkcjonalnie powiązany z zasadniczym sporem dotyczącym charakteru oprogramowania i praw do niego. W tym zakresie stanowisko sądu I instancji pozostaje prawidłowe, a zarzut kasacyjny stanowi przede wszystkim polemikę z oceną stopnia szczegółowości uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nie wykazuje natomiast, aby sąd błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Należy zgodzić się z organem, że sąd I instancji zbyt kategorycznie zasugerował możliwość "ostatecznego ustalenia" postaci kodów źródłowych przez powołanie kolejnego biegłego wiele lat po zakończeniu projektu. W realiach sprawy stanowisko organu, oparte na opinii biegłego W. C., że materiał elektroniczny ma charakter zmienny i nietrwały, a późniejsze zabezpieczenie kodów źródłowych nie pozwala na rekonstrukcję stanu systemu z 2014 r., jest logiczne i znajduje oparcie w wiadomościach specjalnych. Trzeba przyznać rację kasatorowi, że ocena kwalifikowalności wydatków powinna odnosić się do stanu istniejącego w okresie realizacji projektu oraz że zasadnicze znaczenie miały dowody zabezpieczone podczas kontroli w 2014 r., natomiast późniejsze wersje systemu mogły podlegać modyfikacjom, aktualizacjom lub zmianom konfiguracji. W konsekwencji późniejsze badanie systemu nie gwarantowałoby ustalenia jego pierwotnych cech i funkcjonalności. W tym zakresie argumentacja sądu I instancji rzeczywiście była zbyt daleko idąca, gdy sugerowała, że powołanie kolejnego biegłego mogłoby definitywnie rozstrzygnąć spór. Nie oznacza to jednak, że zarzut kasacyjny jest skuteczny. Istotne jest bowiem, że uchylenie decyzji przez sąd I instancji nie opierało się wyłącznie ani nawet przede wszystkim na konieczności powołania nowego biegłego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji była całościowa ocena naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., obejmująca niewystarczające odniesienie się do argumentacji strony dotyczącej praw autorskich, niepełne wyjaśnienie kwestii rynkowości kosztów, brak ustaleń dotyczących przedawnienia, a także niewystarczające wyjaśnienie niektórych aspektów oceny materiału dowodowego. W konsekwencji nawet przy przyjęciu, że sąd I instancji zbyt szeroko wypowiedział się o możliwości powołania kolejnego biegłego, uchybienie to nie podważa zasadniczej podstawy rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy zauważyć, że organ błędnie utożsamia obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wyłącznie z koniecznością pozyskania nowych dowodów technicznych. Tymczasem problem dostrzeżony przez sąd I instancji dotyczył również sposobu oceny już zgromadzonego materiału dowodowego oraz jakości uzasadnienia decyzji. Nawet jeśli ponowne badanie kodów źródłowych byłoby obecnie utrudnione lub niemożliwe, nie zwalniało to organu z obowiązku pełnego i przekonującego wyjaśnienia, dlaczego przyjmuje określone ustalenia za wiarygodne oraz dlaczego odrzuca argumentację strony. Należy zgodzić się z organem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zbyt kategorycznie ocenił, iż organ posługiwał się wyłącznie nieostrymi i dowolnymi twierdzeniami o "znacznym zawyżeniu kosztów", bez wskazania jakichkolwiek danych porównawczych. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że organ przedstawił określone elementy analizy porównawczej, w szczególności: zestawienie kosztów utrzymania platform dla beneficjentów korzystających z bardzo podobnych systemów wdrażanych przez tego samego wykonawcę, porównanie kosztów ponoszonych przez P. H. i G. C. przy zbliżonej liczbie użytkowników końcowych, odniesienie do cen usług oferowanych przez wykonawcę na rynku, wskazanie przykładowych cen utrzymania usług hostingowych i serwerowych. Nie można zatem twierdzić, że organ całkowicie pominął aspekt rynkowości cen albo że jego stanowisko zostało pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego. Trafnie również organ wskazuje, że sam fakt przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie wyłącza możliwości późniejszej oceny kwalifikowalności wydatków oraz badania, czy wydatki zostały poniesione w sposób racjonalny i odpowiadający wartości rynkowej. Zasadnie podniesiono także, że wyrok KIO z 12 grudnia 2011 r. nie obejmował kompleksowej kontroli poziomu cen ofertowych ani ekonomicznej racjonalności wszystkich elementów zamówienia, lecz odnosił się do określonych zarzutów proceduralnych dotyczących oceny ofert. W tym zakresie argumentacja sądu I instancji była częściowo uproszczona. Nie oznacza to jednak, że zarzut kasacyjny jest zasadny. Kluczowe znaczenie ma bowiem to, że sąd I instancji nie zakwestionował samej możliwości badania rynkowości wydatków, lecz wskazał na niedostateczne wyjaśnienie metodologii oraz podstaw ustaleń organu. I ta ocena pozostaje trafna. Przedstawione przez organ przykłady miały charakter fragmentaryczny i selektywny. Organ nie przedstawił bowiem pełnej analizy porównawczej zakresu usług świadczonych dla poszczególnych beneficjentów. Nie wykazał, że porównywane usługi były rzeczywiście tożsame pod względem funkcjonalnym, organizacyjnym i technicznym. Co ma znaczenie nie wskazał źródeł przyjętych "cen rynkowych" ani metodologii ich ustalenia, a także nie wyjaśnił, czy porównanie zwykłego hostingu strony internetowej z utrzymaniem rozbudowanej platformy e-learningowej było metodologicznie prawidłowe. W uzasadnieniu brak też analizy ekonomicznej pozwalającej jednoznacznie ustalić poziom zawyżenia kosztów. Samo przywołanie kwoty "20 zł miesięcznie" jako przykładowej ceny rynkowej nie mogło zostać uznane za wystarczające wykazanie, że usługi objęte projektem były rażąco zawyżone cenowo, zwłaszcza wobec złożonego charakteru świadczeń obejmujących utrzymanie platformy, serwerów, administrację systemem, dostęp do Internetu oraz obsługę użytkowników. Również porównanie projektów realizowanych dla innych beneficjentów mogło mieć jedynie pomocniczy charakter dowodowy, o ile organ nie wykazał pełnej porównywalności zakresu usług i warunków realizacji umów. Dlatego, mimo że sąd I instancji częściowo zbyt daleko poszedł, sugerując niemal całkowity brak podstaw faktycznych stanowiska organu, to ostateczny wniosek o niewystarczającym wyjaśnieniu sprawy nie narusza prawa. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami dotyczącymi przedawnienia. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że decyzja nie zawiera ustaleń dotyczących daty popełnienia nieprawidłowości, mimo że kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla oceny przedawnienia w świetle art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W tym zakresie nie chodzi wyłącznie o "zarzut strony", lecz o materialnoprawną dopuszczalność dochodzenia należności publicznoprawnej po upływie określonego czasu. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ ustalił jednoznacznie moment popełnienia nieprawidłowości. Brak jest wskazania, które konkretnie zdarzenie uznaje za początek biegu terminu. Organ nie przeanalizował wpływu poszczególnych czynności procesowych na bieg przedawnienia, ani nie odniósł się do relacji pomiędzy art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 a art. 66a u.f.p. A są to kwestie fundamentalne dla legalności decyzji. Nie można sprowadzać problemu wyłącznie do formalnego stwierdzenia, że skoro organ wydał decyzję merytoryczną, to "musiał uznać", iż przedawnienie nie nastąpiło. Taki sposób argumentacji nie odpowiada standardowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza w sprawach o tak znacznym stopniu złożoności i przy wieloletnim przebiegu postępowania. Istotne jest również to, że rozporządzenie nr 2988/95 przewiduje szczególny reżim przedawnienia dotyczący ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Dla zastosowania art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia kluczowe znaczenie ma chwila popełnienia nieprawidłowości, ewentualny charakter ciągły lub powtarzalny naruszenia, moment wykrycia nieprawidłowości, czynności przerywające lub zawieszające bieg terminu. Bez ustalenia tych elementów nie sposób zweryfikować, czy roszczenie nie uległo przedawnieniu. Trafnie zatem sąd I instancji wskazał, że znaczny upływ czasu pomiędzy realizacją projektu, kontrolą, a wydaniem decyzji nakładał na organ obowiązek wyraźnego odniesienia się do tej kwestii — niezależnie od aktywności procesowej strony. Wbrew twierdzeniom organu nie oznacza to obowiązku analizowania w każdej decyzji wszystkich potencjalnych przesłanek wygaśnięcia zobowiązania z art. 59 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa. Sytuacja przedawnienia w sprawach dotyczących środków unijnych ma charakter szczególny, wynika z prawa unijnego i stanowi przesłankę materialnoprawną dochodzenia należności, a w tej sprawie była realnie aktualizowana przez wyjątkowo długi okres pomiędzy zdarzeniami a wydaniem decyzji. W konsekwencji brak jakichkolwiek ustaleń i rozważań w tym zakresie mógł zostać zasadnie oceniony przez sąd I instancji jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.