I GSK 58/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 352/23 w sprawie ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 30 maja 2018 r. nr XLVII/544/2018 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji dla szkół i przedszkoli niepublicznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt III SA/Po 352/23 oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 30 maja 2018 r. nr XLVII/544/2018 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżącej zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 36 ust. 1 oraz 4 pkt. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędne uznanie, że kontrolę przeprowadzają osoby upoważnione tylko na podstawie okazania upoważnienia, w sytuacji, gdy ze wskazanego przepisu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika, że placówka udostępnia dokumentację w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji, a w konsekwencji zawiadomienie o planowanym rozpoczęciu czynności kontrolnych powinno zostać wysłane wraz z odpowiednim odpisem tego upoważnienia; 2) art. 36 ust. 1 oraz 4 pkt. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędne uznanie, że kontrolujący mogą zawiadomić podmiot kontrolowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli telefonicznie podczas gdy skoro czynności organu dotującego w celu ustalenia lub przekazania dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, to również czynności w toku postępowania mającego na celu zdyscyplinowanie organu dotowanego, mają charakter czynności z zakresu administracji publicznej i jako takie powinny mieć formę pisemną. Zgodnie bowiem z art. 14 § 1 k.p.a. obowiązuje zasada pisemności postępowania administracyjnego; 3) art. 36 ust. 1 oraz 4 pkt. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, że kontrolujący mogą żądać dostarczenia i udostępnienia im dokumentacji nie później niż w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, podczas gdy przepis art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zakreśla tenże termin na nie wcześniej niż 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji bez względu na miejsce znajdowania się dokumentów. Ponadto postanowienie Rady Miejskiej w zakresie miejsca udostępnienia tejże dokumentacji jest niejasne i nieprecyzyjne, natomiast Organowi przysługuje jedynie uprawnienie do wglądu do udostępnionej dokumentacji i to w siedzibie kontrolowanej placówki oświatowej; 4) art. 36 ust. 1 oraz 4 pkt. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, że prawo kontrolujących do dokonywania odpisów i kserokopii dokumentacji kontrolowanej placówki nie wykracza poza regulacje ustawowe, podczas gdy w ramach postępowania kontrolnego kontrolującym przysługuje jedynie prawo do wglądu do dokumentacji finansowo - księgowej. Ponadto wskazane przepisy w żaden sposób nie dają organowi uprawnienia do domagania się od podmiotu kontrolowanego potwierdzenia dokonanych przez siebie odpisów i kserokopii za zgodność z oryginałem. Organ ma prawo jedynie do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, a nie tworzenia nowych form kontroli, nieznanych ustawie o finansowaniu zadań oświatowych; 5) art. 36 ust. 1 oraz 4 pkt. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, że kontrolujący mają prawo do parafowania dokumentacji finansowej, organizacyjnej i dotyczącej przebiegu nauczania podmiotu kontrolowanego, podczas gdy ta sama dokumentacja może podlegać kontroli innych organów władzy publicznej, a zamieszczenie parafek mogłoby prowadzić do podważania prawdziwości czy nawet uznania dokumentów za zniszczone. 2. Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez krótkie i lakoniczne uzasadnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyczyn nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, co uniemożliwia dokonanie kontroli poprawności stanowiska Sądu I instancji przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1, 2, 4, 5, 6 i 7 Uchwały nr XLVII/544/2018 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 30 maja 2018 r. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego Wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż zarzut ten jest niezasadny. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy treść uzasadnienia będzie niejasna, nielogiczna i tym samym uniemożliwiająca jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wynika, dlaczego skargę oddalił oraz jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji wskazał na motywy podjętego rozstrzygnięcia. Za niezasadny należy również uznać podniesione w pkt 1.1 - 1. 5 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 oraz 4 pkt. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art, 28-30 i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 u.f.z.o. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 4 pkt 1. ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organ dotujący, o którym mowa w ust. 1 - w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przez przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki - przetwarza dane osobowe dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych odpowiednio tych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkól i placówek, znajdujące się w dokumentacji, o której mowa w ust: 2. Autor skargi kasacyjnej zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być wykładnia prawidłowa. Zarzut błędnej wykładni nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. zarzutem błędnej subsumcji stanu faktycznego i normy prawnej podlegającej zastosowaniu w tym stanie faktycznym. Stawiając w każdym z pięciu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 oraz 4 pkt. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych Kasator nie wskazał w każdym z pięciu zarzutów na czym konkretnie miało by polegać mylne zrozumienie treści tych przepisów, nie przedstawił też wykładni prawidłowej tych przepisów w uzasadnieniu każdego z tych zarzutów. Wskazać należy, iż pomimo kilkukrotnego przytoczenia w petitum skargi kasacyjnej art. 36 ust. 4 pkt. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, autor skargi kasacyjnej jedynie zacytował ten przepis w uzasadnieniu do zarzutu z pkt 1.1 petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaś do zarzutów z pkt 1.2 i 1.5 petitum skargi kasacyjnej nie odwołano się do żadnego z przywołanych wyżej przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołano się na te przepisy i nie nawiązano do ich treści. To uniemożliwia dokonanie oceny zarzutów naruszenia ww. przepisów, i czyni je nieskutecznymi. Taka wadliwość zarzutów uniemożliwia w istocie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ich merytoryczne rozpoznanie. Do NSA nie należy bowiem wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). W uzasadnieniu do zarzutu z pkt 1.1 petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie kwestionuje zgodność z przepisami prawa § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym kontrolę przeprowadzają upoważnione do tego osoby na podstawie imiennego upoważnienia Burmistrza Wolsztyna, po okazaniu tego upoważnienia, odwołując się do treść art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który uznał za prawidłowe stanowisko organu, że z żadnego z przepisów, w tym z art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, nie wynika, aby upoważnienie do przeprowadzenia kontroli miało być doręczone (przesłane) podmiotowi kontrolowanemu łącznie z zawiadomieniem o kontroli. Z treści wskazanego przepisu wynika że przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Przepis ten dotyczy zatem kwestii udostępnienia dokumentów, a nie samego wszczęcia postępowania kontrolnego, które nie musi polegać na natychmiastowym wglądzie do dokumentów, a może obejmować inne czynności kontrolne. Określony w nim termin dotyczy wyłącznie przekazania na wezwanie stosownych dokumentów osobie upoważnionej do kontroli. Natomiast kwestia sposobu powiadomienia o terminie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, została pozostawiona przez ustawodawcę do ustalenia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w uchwale wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt I GSK 2043/22). Jako niezasadne należy również ocenić zarzuty podniesione w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie NSA, nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa. Z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w sposób jednoznaczny wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji. Organ ten uprawniony jest także do uchwalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Tym samym można stwierdzić, że z powołanej delegacji ustawowej wynikają dla jednostek samorządu terytorialnego dwa podstawowe zadania do ustalenia w drodze uchwały, a mianowicie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Nie wykracza poza delegację ustawową zapis zawarty w § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały, co do miejsca udostępnienia dokumentacji. Z treści uchwały wynika bowiem, że w przypadku nieposiadania dokumentów, objętych kontrolą, w siedzibie kontrolowanego podmiotu oświatowego, organ prowadzący zobowiązany jest dostarczyć i udostępnić kontrolującym dokumenty w miejscu, o których mowa w ust. 4, czyli w siedzibie kontrolowanego podmiotu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że powyższy przepis uchwały nie zobowiązuje organu prowadzącego placówkę do dostarczania dokumentacji do siedziby organu dotującego. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestionowany § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały zastrzega jedynie taką możliwość i to włącznie w przypadku nieposiadania dokumentów, objętych kontrolą, nie wskazuje zatem takiego rozwiązania jako obowiązującej reguły. Natomiast, co do wskazanego w tym przepisie terminu udostępnienia brakujących dokumentów, należy zauważyć, że organ zobowiązany jest dostarczyć i udostępnić kontrolującym dokumenty w terminie uzgodnionym z kontrolującym - nie później jednak niż w terminie 14 dni od otrzymania pisemnego wezwania o okazanie dokumentów podlegających kontroli. Trafnie WSA w Poznaniu uznał, że określony w § 5 ust. 4 uchwały termin nie wskazuje na obowiązek okazania dokumentów w terminie krótszym niż 14 dni od zwrócenia się o to przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli, a tylko w takim przypadku przepis uchwały naruszałby art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w którym wskazano termin 14 dni. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczących § 5 ust. 5 i 6 uchwały (pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej) nie są również usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przytoczony przez autora skargi kasacyjnej fragment wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2023 r., o sygn. akt I GSK 666/22 dotyczy sytuacji kiedy żądano, aby kontrolowana placówka sporządziła niezbędne do kontroli odpisy, kopie lub wyciągi z dokumentów, taki zapis rzeczywiście wykracza poza ustawę. Natomiast w rozpatrywanej sprawie § 5 ust. 5 uchwały wyraźnie stanowi, że to "kontrolujący mają prawo dokonywania odpisów i kserokopii kontrolowanej dokumentacji", a więc nie jest to obowiązek nałożony na beneficjenta. Zdaniem NSA rada miejska posiada kompetencję wynikającą z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych do zobowiązania organu prowadzącego do poświadczania za zgodność z oryginałem kserokopii służących jako załączniki do protokołu kontroli przez osoby reprezentujące kontrolowane jednostki oświatowe. Poświadczania za zgodność z oryginałem kserokopii nie ingeruje w sposób znaczący w działalność podmiotów otrzymujących dotację. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji protokół pokontrolny jest potwierdzeniem czynności kontrolnych i wniosków z nich wyciągniętych. Tylko przy zapewnieniu, przez obie strony postępowania kontrolnego, tożsamości dokumentacji stanowiącej podstawę wniosków pokontrolnych, zachodzi uzasadniona podstawa do uznania prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych. Tym samym omówione zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.