III SA/Po 352/23

Dnia 26 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 roku sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 30 maja 2018 r. nr XLVII/544/2018 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oddala skargę.

Rada Miejska 30 maja 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Gminy [...] dla niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2018 r., poz. 4531), dalej: "uchwała". Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej: "u.s.g." i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203), dalej: "u.f.z.o.". S. K. zaskarżyła powyższą uchwałę w części §5 ust. 1-2 i ust. 4-7. Przepisy te stanowią, co następuje. Kontrolę przeprowadzają upoważnione do tego osoby na podstawie imiennego upoważnienia Burmistrza [...], po okazaniu tego upoważnienia (§ 5 ust. 1). O zamiarze przeprowadzenia kontroli, kontrolujący zawiadamia kontrolowany podmiot oświatowy telefonicznie lub pisemnie - nie później niż na 3 dni przed terminem rozpoczęcia kontroli (§ 5 ust. 2). W przypadku nieposiadania dokumentów, objętych kontrolą, w siedzibie kontrolowanego podmiotu oświatowego, organ prowadzący zobowiązany jest dostarczyć i udostępnić kontrolującym dokumenty w miejscu, o których mowa w ust. 4, w terminie uzgodnionym z kontrolującym - nie później jednak niż w terminie 14 dni od otrzymania pisemnego wezwania o okazanie dokumentów podlegających kontroli (§ 5 ust. 4). Kontrolujący mają prawo dokonywania odpisów i kserokopii kontrolowanej dokumentacji (§ 5 ust. 5). Kserokopie służące, jako załączniki do protokołu kontroli powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane jednostki oświatowe (§ 5 ust. 6). Dokumenty okazane przez kontrolowanego i sprawdzane podczas kontroli podlegają parafowaniu przez kontrolujących (§ 5 ust. 7). Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zakresie: 1. § 5 ust. 1 uchwały - przez stwierdzenie, że kontrolę przeprowadzają osoby upoważnione tylko na podstawie okazania upoważnienia, podczas gdy zawiadomienie o planowanym rozpoczęciu czynności kontrolnych powinno zostać doręczone wraz z odpowiednim odpisem tego upoważnienia w formie pisemnej, jak stanowi art 36 ust. 3 u.f.z.o.; 2. § 5 ust. 2 uchwały - przez ustalenie, że kontrolujący mogą zawiadomić podmiot kontrolowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli telefonicznie, podczas gdy czynności kontrolne jako mające charakter czynności z zakresu administracji publicznej powinny mieć formę pisemną (zasada pisemności - art. 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."); 3. § 5 ust. 4 uchwały - przez ustalenie, że: a) kontrolujący mogą żądać dostarczenia i udostępnienia dokumentów nie później niż w terminie 14 dni od otrzymania pisemnego wezwania o okazanie dokumentów podlegających kontroli; określony w § 5 ust. 4 uchwały termin wskazuje na możliwość żądania dokumentacji przez podmiot kontrolujący w terminie krótszym niż 14 dni, podczas gdy art. 36 ust. 3 u.f.z.o. zakreśla termin udostępnienia dokumentów na nie wcześniej niż 14 dni od zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie dokumentacji; b) czynności kontrolne mogą być podejmowane w innym miejscu, np. w siedzibie organu dotującego; przepisy uchwały nie mogą nakładać na organ prowadzący placówkę obowiązku dostarczania dokumentacji do siedziby organu dotującego, gdyż art. 36 ust. 2 u.f.z.o. określa, że organ kontrolujący jest uprawniony do wglądu do dokumentacji, co odbywa się w kontrolowanej placówce; 4. § 5 ust. 5 i 6 uchwały - przez przyznanie kontrolującym prawa do dokonywania odpisów i kserokopii dokumentacji, podczas gdy w ramach postępowania kontrolnego kontrolującym przysługuje jedynie prawo do wglądu do dokumentacji, a ponadto żaden przepis nie przyznaje organowi uprawnienia do domagania się od podmiotu kontrolowanego potwierdzenia dokonanych przez siebie odpisów i kserokopii za zgodność z oryginałem; 5. § 5 ust. 7 uchwały - przez przyznanie kontrolującym prawa do parafowania dokumentacji, niezgodnie z art. 36 u.f.z.o. podczas gdy może ona podlegać kontroli innych organów władzy publicznej, zaś zamieszczanie na nich paraf mogłoby prowadzić do podważania prawdziwości czy uznania dokumentów za zniszczone, czego zabrania art. 276 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r., poz. 2204 ze zm.), dalej: "K.k.", zaś dokumenty podlegające kontroli mogą zaś podlegać przepisom ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o dokumentach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 53), dalej: "ustawa o dokumentach publicznych", oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała w zaskarżonej części nie narusza prawa. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Kiedy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa stosuje art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast ustalenie przez sąd nieistotnego naruszenia prawa lub też braku naruszenia prawa skutkuje zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 666/22 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). W kontrolowanej sprawie Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, gdyż zaskarżone przepisy uchwały, w ocenie Sądu, nie naruszają w sposób istotny przepisów prawa. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art, 28-30 i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Stosownie do art. 36 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 u.f.z.o. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych jak i trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. W tym celu, organ jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest stworzyć skuteczny system kontroli pozwalający na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów przyznanych dotacji. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów przez § 5 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym kontrolę przeprowadzają upoważnione do tego osoby na podstawie imiennego upoważnienia Burmistrza [...], po okazaniu tego upoważnienia, zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że z żadnego z przepisów, w tym z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., nie wynika, aby upoważnienie do przeprowadzenia kontroli miało być doręczone ( przesłane ) podmiotowi kontrolowanemu łącznie z zawiadomieniem o kontroli. Ze wskazanych przepisów wynika wyłącznie, że kontrole przeprowadzają osoby upoważnione. Skarżąca zakwestionowała również § 5 ust. 2 uchwały, który stanowi, że kontrolujący mogą zawiadomić podmiot kontrolowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli telefonicznie. Zdaniem skarżącej, czynności kontrolne, jako mające charakter czynności z zakresu administracji publicznej powinny mieć formę pisemną (zasada pisemności - art. 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."). Powołany przepis K.p.a. wymaga załatwienia sprawy w formie pisemnej, natomiast załatwieniem sprawy nie jest zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli, gdyż nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. Niewątpliwie zaś w przypadku wątpliwości, co do tego czy telefoniczne zawiadomienie nastąpiło i jaką miało treść, organ kontrolujący będzie miał obowiązek wykazania tych okoliczności. Nie sposób zatem uznać, że tak i zapis uchwały w sposób istotny narusza prawo. Odnośnie § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały, co do miejsca udostępnienia dokumentacji, w ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że takim miejscem jest siedziba kontrolowanego. Z zapisu uchwały wynika bowiem, że w przypadku nieposiadania dokumentów, objętych kontrolą, w siedzibie kontrolowanego podmiotu oświatowego, organ prowadzący zobowiązany jest dostarczyć i udostępnić kontrolującym dokumenty w miejscu, o których mowa w ust. 4, czyli w siedzibie kontrolowanego podmiotu. Wbrew stanowisku skarżącej, powyższy przepis uchwały nie zobowiązuje organu prowadzącego placówkę do dostarczania dokumentacji do siedziby organu dotującego. Natomiast, co do wskazanego w tym przepisie terminu udostępnienia brakujących dokumentów, co również jest przedmiotem zarzutu, należy zauważyć, że organ zobowiązany jest dostarczyć i udostępnić kontrolującym dokumenty w terminie uzgodnionym z kontrolującym - nie później jednak niż w terminie 14 dni od otrzymania pisemnego wezwania o okazanie dokumentów podlegających kontroli. W ocenie Sądu, określony w § 5 ust. 4 uchwały termin nie wskazuje na obowiązek okazania dokumentów w terminie krótszym niż 14 dni od zwrócenia się o to przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli, a tylko w takim przypadku przepis uchwały naruszałby art. 36 ust 3 u.f.z.o., w którym wskazano termin 14 dni. Odnośnie § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że kontrolujący mają prawo dokonywania odpisów i kserokopii kontrolowanej dokumentacji, Sąd w pełni podziela stanowisko wielokrotnie przedstawiane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w ramach przyznanego podmiotom dokonującym kontroli wykorzystania środków publicznych uprawnienia do przeprowadzania tego typu kontroli, dopuszczalne jest określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków, niezbędnych do realizacji celu, jakim jest pełna weryfikacja wykorzystania dotacji przez beneficjentów. Niewątpliwie zatem przyznanie kontrolującym prawa do dokonywania odpisów i kserokopii kontrolowanej dokumentacji, nie wykracza poza delegację z art. 38 ust 1 u.f.z.o. Skarżąca zakwestionowała również § 5 ust. 6 uchwały, zgodnie z którym kserokopie służące jako załączniki do protokołu kontroli powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane jednostki oświatowe. W ocenie Sądu, nałożony tym przepisem obowiązek również mieści się w zakresie delegacji ustawowej. Kontrola ma na celu realizowanie zadań wskazanych w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Konieczne jest też sporządzenie protokołu pokontrolnego, którego częścią muszą być dokumenty kontrolowanej placówki (wyciągi, odpisy, wydruki itp.). Na ich podstawie dokonuje się ustaleń. Protokół pokontrolny jest potwierdzeniem czynności kontrolnych i wniosków z nich wyciągniętych. Tylko przy zapewnieniu, przez obie strony postępowania kontrolnego, tożsamości dokumentacji stanowiącej podstawę wniosków pokontrolnych, zachodzi uzasadniona podstawa do uznania prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych. Ponadto, co słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, nie sposób uznać, aby złożenie parafy na odwrocie dokumentów w jakikolwiek sposób wpłynęło na ich prawdziwość, czy spowodowało ich zniszczenie, co zarzucono w skardze. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę