I GSK 513/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej KG od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 178/18 w sprawie ze skargi KG na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od KG na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 178/18 oddalił skargę KG (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 28 listopada 2017 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Skargę kasacyjną – nie wskazując na żaden przepis ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1370 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniosła skarżąca postulując uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Orzeczeniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa: 1) procesowego, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że działanie organu odwoławczego polegające na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie, polegające na szacowaniu wartości zamówienia w odniesieniu do szkoleń: "Sprzedawca" oraz "Pracownik biurowy z podstawami księgowości" nie wykraczało poza ramy określone w art. 136 § 1 k.p.a.; 2) materialnego, tj. art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że informacja pokontrolna stanowiła wyłącznie jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie, a jej ustalenia nie mogły wiązać organów administracji prowadzących postępowanie, co jest sprzeczne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a.; 3) materialnego, przez błędną wykładnię, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 ze zm., dalej: u.f.p.) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za prawidłowe działanie organów administracji publicznej, w którym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy te ponownie weryfikują zasadności wysokości kwoty przeznaczonej na realizację danego zadania, pomimo że kwota ta została ustalona na wcześniejszych etapach prowadzących do podpisania umowy o dofinansowanie przez organ administracji publicznej, tj. na etapie składania wniosku o dofinansowanie, prowadzenia negocjacji przed podpisaniem umowy oraz podczas samego podpisywania umowy, co narusza zasadę lojalności stron kontraktu, gdzie jedną ze stron umowy jest organ administracji publicznej. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego – wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że art. 174 p.p.s.a. nie pozwala swoją treścią – jak to uczyniono w zarzucie nr 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej aby powołane przepisy (tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.) uznawać raz za podstawę naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a następnie za podstawę do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Bezsprzecznie wskazane przepisy stanowią regulacje prawa procesowego wobec czego poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, jako że został błędnie zbudowany także w warstwie opisu treści naruszenia prawa, które dotyczy treści ustaleń faktycznych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej, bowiem – po pierwsze – w jej motywach nie wykazano – w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – że naruszenie miało (mogło mieć) istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, w kontekście modelu postępowania administracyjnego wskazać należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji – w świetle treści wniesionego odwołania, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (co oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego). Tak więc wbrew uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że Organ nie naruszył treści art. 136 § 1 k.p.a. "poprzez dokonywanie szacowania wartości zamówienia dla zadania, w czasie zdecydowanie późniejszym niż szacowanie było dokonywane przez Beneficjenta oraz Organ I instancji" – co trafnie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Treść art. 136 § 1 k.p.a. pozwala organowi uzupełnić postępowanie wyjaśniające w ramach ponownego rozpoznania sprawy i dokonanie własnych ustaleń faktycznych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej, bowiem w uzasadnieniu wniesionego środka nie wskazano prawidłowej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Na marginesie dodać należy, że treść samego zarzutu dotyczy wadliwości prowadzonego postępowania i zasadności ustaleń "wysokości kwoty przeznaczonej na realizację danego zadania" na poszczególnych etapach realizacji projektu "Łódzkie bez ograniczeń", co pozwala wskazać, że treść zarzutu nie wskazuje na błędną wykładnię wskazanych przepisów u.f.p. i p.p.s.a. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 204 pkt 1 p.p.s.a.