I GSK 477/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 416/22 w sprawie ze skargi R. S. na czynność Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia 9 marca 2022 r. nr WZ-PS.3032.14.2022 w przedmiocie dotacji celowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Jaworzna na rzecz R. S. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 416/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. S. na czynność Prezydenta Miasta Jaworzna z 9 marca 2022 r. w przedmiocie dotacji celowej za luty 2022 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący pismem z 3 marca 2022 r. zwrócił się do organu o przyznanie dotacji za luty 2022 r. dla P. w J. (dalej: klub). 9 marca 2022 r. poinformowano stronę o braku możliwości wypłaty dotacji za objęty wnioskiem miesiąc, ponieważ ze skarżącym nie zawarto umowy na rok 2022 o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta na dofinansowanie kosztów zapewnienia dziecku opieki w klubie prowadzonym przez skarżącego. Na czynność Prezydenta z 9 marca 2022 r. strona wniosła skargę do WSA w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji stwierdził, że odmowa wypłacenia dotacji celowej jest czynnością faktyczną, dokonaną bez wydawania postanowienia lub decyzji, skierowaną do skarżącego, dotyczącą prawa do dotacji przeznaczonej dla podmiotów prowadzących działalność polegającą na opiece nad dziećmi do lat 3, przewidzianego w art. 60 ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1324; dalej: ustawa o opiece) oraz w postanowieniach uchwały nr XXXIX/564/2018 Rady Miejskiej w Jaworznie, a zatem w przepisach prawa. Jest więc objęta kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie w ocenie WSA zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Użyty w tym przepisie zwrot "mogą otrzymać" oznacza, że świadczenie to ma charakter uznaniowy, czyli że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji należy do gminy. Przepis ten nie gwarantuje wymienionym w nim podmiotom otrzymania dotacji. Podobny zapis znajduje się w uchwale Rady Miejskiej w Jaworznie nr XXXIX/564/2018, w której postanowiono, że podmioty prowadzące na terenie miasta kluby dziecięce mogą ubiegać się o przyznanie dotacji. Art. 221 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej: u.f.p.) wymaga w takim przypadku zawarcia umowy z beneficjentem, która powinna określać: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jego wykonania, wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności, termin wykorzystania dotacji, tryb kontroli wykonywania zadania, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Umowa tego rodzaju została zawarta ze skarżącym 4 stycznia 2021 r., jej przedmiotem było udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta na dofinansowanie kosztów opieki nad dziećmi w klubie w roku 2021. Umowa ta regulowała wysokość dotacji, okres jej obowiązywania, zasady przekazywania dotacji oraz jej rozliczania, kontrolę realizacji zadania, rozwiązanie i odstąpienie od umowy. Przystępując do umowy strona zaakceptowała jej postanowienia. Jedno z nich polegało na tym, że miasto mogło rozwiązać umowę w przypadku odmowy poddania się przez dotowanego kontroli. Taki przypadek miał miejsce i to stało się powodem skutecznego wypowiedzenia umowy przez miasto. Umowa ta nie jest aktem administracyjnym, będącym wyrazem władczej pozycji organu administracyjnego, regulującego w sposób jednostronny uprawnienia lub obowiązki podmiotu, do którego jest skierowany. Jest wyrazem woli umawiających się stron i jej ocena, w tym ocena zasadności jej wypowiedzenia, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jest natomiast przesłanką podjęcia czynności faktycznej, jaką jest wypłata lub odmowa wypłaty dotacji celowej. Fakt rozwiązania umowy oraz brak podpisania nowej umowy na kolejny rok uzasadnia odmowę wypłacenia dotacji skarżącemu. Od wyroku z 8 grudnia 2022 r. skarżący wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni i zastosowanie następujących przepisów, a to: a) Art. 60 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1324 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że wskazany w ustawie zwrot, że podmioty określone w art. 8 ust. 1 ustawy "mogą" otrzymywać dotacje celowe jest podstawą do uznaniowego rozstrzygania wniosków składanych o dotację, mimo że zasady udzielania dotacji określa uchwała rady gminy, czego wymaga ustawa, a w konsekwencji przyjęcie, że organ w rozstrzyganej sytuacji miał prawo do uznaniowego udzielania dotacji, nawet jeśli wnioskodawca spełnia warunki podmiotowe do jej otrzymania określone w uchwale Rady Miasta Jaworzna, podjętej na podstawie delegacji ustawowej, w tym do przyjęcia, że warunkiem koniecznym do otrzymania dotacji jest zawarcie umowy z Gminą Jaworzno, którą podmiotowi przedstawiono, jednak za okres od marca do grudnia 2022 r.; b) Art. 221 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie podczas gdy nie odnosi się on do stanu faktycznego w rozstrzyganej sprawie, albowiem zawierana przez organ z dotowanymi umowa nie dotyczyła finansowania zlecania podmiotowi niedziałającemu w celu osiągnięcia zysku zadania należącego do samorządu i nie była wymogiem ani ustawowym, ani wynikającym z uchwały organu gminy, zaś sam przepis wymienionej ustawy nie obejmuje działalności objętej i opisanej w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3; c) § 1 uchwały Rady Miasta Jaworzna nr XXX|X/564/2018 poprzez przyjęcie, że na podstawie jej uregulowań zawarcie umowy stanowi warunek otrzymania dotacji, co nie wynika z uchwały, albowiem określa ona jedynie kryteria podmiotowe oraz warunki formalne i przedmiotowe (o czym mowa w § 1 uchwały), jakie winien spełnić podmiot ubiegający się o dotację, co ma znaczenie pierwszorzędne i prawotwórcze, zaś zawarcie umowy nie jest elementem koniecznym dla realizacji postanowień uchwały i nie zostało w umowie wymienione jako jedno z kryteriów umożliwiających otrzymanie dotacji; d) Art. 32 Konstytucji poprzez przyjęcie, że władze publiczne (tut. Prezydent Miasta Jaworzna) mogą traktować podmioty w sposób wykluczający ich równość wobec prawa, a to poprzez uznaniową ocenę właściwości podmiotowych dotowanego, pomijanie przy tym norm ustawowych, jak również wskazywanie na warunki, które powinien spełniać podmiot, mimo, że nie wynikają one z przepisów prawa. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez uchylenie czynności organu, o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego od strony przeciwnej oraz zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, dlatego że zarzuty podniesione w środku odwoławczym są trafne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sformułowane przez skarżącego zarzuty nie w pełni są precyzyjne, dlatego że każdy z przywołanych w skardze kasacyjnej artykułów ustaw składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów). Skarga kasacyjna należy do środków prawnych sformalizowanych, których sporządzenie polega na starannym określeniu jednostek redakcyjnych aktów prawnych, których naruszenie autor pisma zarzuca wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Niemniej jednak, z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej częściowo zacytowano treść regulacji prawnej, której naruszenia upatruje w zaskarżonym wyroku autor skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym zakresie zarzuty te poddają się merytorycznej ocenie. Przede wszystkim zasadne okazało się stanowisko skarżącego o wadliwym zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji art. 221 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji nie wynika to, by skarżący prowadził działalność opisaną w poszczególnych ustępach tego artykułu, to jest by stanowił podmiot niezaliczany do sektora finansów publicznych i niedziałający w celu osiągnięcia zysku. Z tego względu zastosowanie względem skarżącego przepisu regulującego przyznawanie dotacji tego rodzaju podmiotom było nieuzasadnione. Wywodzenie z tego przepisu obowiązku zawarcia przez skarżącego umowy w przedmiocie dotacji było zatem bezzasadne. Powinność ta nie wynika także z żadnego z ustępów art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech ani z postanowień uchwały Rady Miasta Jaworzna XXXIX/564/2018. Stanowisko uzależniające prawo skarżącego do wypłaty dotacji od obowiązywania zawartej z Miastem Jaworzno umowy nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odstąpi zatem od stawiania skarżącemu takiego wymagania i oceni skargę z wyłączeniem powinności zawarcia umowy. Natomiast, wbrew stanowisku skarżącego, powołane przez niego przepisy prawa nie gwarantują otrzymania dotacji, żądanie to podlega ocenie uprawnionego do tego organu. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech jest w tej części błędna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi w Gliwicach do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.