I SA/Sz 2/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji do zwrotu wraz z odsetkami za zwłokę p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu wpis od skargi w kwocie [...](tysiąc siedemset siedemdziesiąt trzy) złote.

Powiat [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z dnia 14 listopada 2023 r, nr SKO.4102.1558.2023. Przywołaną decyzją SKO uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia 8 maja 2023 r. w sprawie ustalenia kwoty dotacji w wysokości [...] zł przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu [...] wraz z odsetkami i umorzyło postępowanie. Skarżący nie zgadzając się z ww. decyzją wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi wskazując, że Powiat nie posiada legitymacji skargowej, ze względu na brak interesu prawnego do wniesienia skargi na przywołaną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Dotyczy to podmiotu, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak - w świetle obowiązujących przepisów - nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 (dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl), rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W powołanym wyroku stwierdzono, że: "z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego". Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 2016 r., I OSK 1579/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której stwierdzono, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Problem zarysowany na tle rozpoznawanej sprawy był również przedmiotem rozstrzygnięcia podjętego przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08, uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, jak również uznał art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji, wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów (wyrok TK z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Ponadto zauważyć należy, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. postanowienia NSA: z dnia 17 maja 2018 r., II OSK 1197/18, z dnia 20 kwietnia 2012 r., akt II FSK 527/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że Powiat [...], której organ wykonawczy, tj. Starosta wydał decyzję w sprawie stwierdzenia nadpłaty, którą następnie uchylono w całości zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie, co uzasadniało jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie z urzędu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.