I GSK 476/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 343/22 w sprawie ze skargi R. S. na czynność Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie dotacji celowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Jaworzna na rzecz R. S. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 343/22 oddalił skargę R. S. (dalej "skarżący") na czynność Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji celowej za styczeń 2022 r. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną czynnością z [...] lutego 2022 r. Prezydent Miasta Jaworzna poinformował skarżącego prowadzącego Prywatny Klub Dziecięcy "Malutkie Misie" o braku możliwości wypłaty dotacji za styczeń 2022 r. na opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 343/22 ją oddalił. Sąd I instancji stwierdził że organ nie naruszył ani przepisu art. 60 ust. 1 – 2 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1324), dalej "ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3" ani postanowień uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie nr XXXIX/564/2018. Wyjaśnił, że skarżący nie ma zatem racji zarzucając organowi, że ten uzależnił wypłatę dotacji od spełnienia innych warunków niż wynikające z ustawy lub uchwały. Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 przewiduje możliwość uzyskania dotacji celowej. Uchwała rady gminy reguluje wysokość, zasady ustalania oraz rozliczania dotacji i kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja. Skoro jednak dotacja pochodzi ze środków publicznych, ich wydatkowanie podlega rygorom wynikającym ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 z późn. zm.), dalej "u.f.p.". To z tej ostatniej ustawy wynika obowiązek zawarcia umowy o dotację na kolejny rok. Wypłata za każdy miesiąc odbywa się na podstawie wniosku wraz z informacją o liczbie dzieci podlegających opiece. Na rok 2022 r. skarżący nie zwrócił się już o zawarcie umowy, lecz w lutym domagał się wypłacenia dotacji za styczeń tego roku. Zatem słusznie organ odmówił wypłaty dotacji z uwagi na brak zawartej umowy. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329) dalej "p.p.s.a." zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. I. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie, przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez uchylenie czynności Prezydenta Miasta Jaworzna, 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, od strony przeciwnej. II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni i zastosowanie następujących przepisów, a to: a) art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez błędne przyjęcie, że wskazany w ustawie zwrot, że podmioty określone w art. 8 ust. 1 ustawy "mogą" otrzymywać dotacje celowe jest podstawą do uznaniowego rozstrzygania wniosków składanych o dotację, mimo że zasady udzielania dotacji określa uchwała rady gminy, czego wymaga ustawa, a w konsekwencji przyjęcie, że organ w rozstrzyganej sytuacji miał prawo do uznaniowego nieudzielania dotacji, nawet jeśli wnioskodawca spełnia warunki podmiotowe do jej otrzymania określone w uchwale Rady Miasta Jaworzna, podjętej na podstawie delegacji ustawowej, w tym do przyjęcia, że warunkiem koniecznym do otrzymania dotacji jest zawarcie umowy z Gminą Jaworzno, którą podmiotowi przedstawiono, jednak za okres od marca do grudnia 2022r.; b) art. 221 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie podczas gdy nie odnosi się on do stanu faktycznego w rozstrzyganej sprawie, albowiem zawierana przez organ z podmiotami dotowanymi umowa nie dotyczyła finansowania i zlecania podmiotowi niedziałającemu w celu osiągnięcia zysku zadania należącego do samorządu i nie była wymogiem ani ustawowym, ani wynikającym z uchwały organu gminy, zaś sam przepis wymienionej ustawy nie obejmuje działalności objętej i opisanej w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3; c) § 1 uchwały Rady Miasta Jaworzna nr XXXIX/564/2018 poprzez przyjęcie, że na podstawie jej uregulowań zawarcie umowy stanowi warunek otrzymania dotacji, co nie wynika z uchwały, albowiem określa ona jedynie kryteria podmiotowe oraz warunki formalne i przedmiotowe (o czym mowa w § 1 uchwały), jakie winien spełnić podmiot ubiegający się o dotację, co ma znaczenie pierwszorzędne i prawotwórcze, zaś zawarcie umowy nie jest elementem koniecznym dla realizacji postanowień uchwały i nie zostało w umowie wymienione jako jedno z kryteriów umożliwiających otrzymanie dotacji; d) art. 32 Konstytucji poprzez przyjęcie, że władze publiczne (tut. Prezydent Miasta Jaworzna) mogą traktować podmioty w sposób wykluczający ich równość wobec prawa, a to poprzez uznaniową ocenę właściwości podmiotowych dotowanego, pomijanie przy tym norm ustawowych, jak również wskazywanie na warunki, które powinien spełniać podmiot, mimo, że nie wynikają one z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia przepisów proceduralnych. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie niezakwestionowanego skargą kasacyjną stanu faktycznego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sformułowane przez skarżącego zarzuty nie w pełni są precyzyjne, dlatego że każdy z przywołanych w skardze kasacyjnej artykułów ustaw składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów). Skarga kasacyjna należy do środków prawnych sformalizowanych, których sporządzenie polega na starannym określeniu jednostek redakcyjnych aktów prawnych, których naruszenie autor pisma zarzuca wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Niemniej jednak, z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej częściowo zacytowano treść regulacji prawnej, której naruszenia upatruje w zaskarżonym wyroku autor skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym zakresie zarzuty te poddają się merytorycznej ocenie. Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny czy w sprawie niniejszej doszło do wypełnienia przesłanek odmowy udzielenia dotacji skarżącemu, który jest podmiotem prowadzącym placówkę opisaną w przepisach ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i podmiotowo mieści się w opisie art. 8 ust.1 tejże ustawy. Przede wszystkim zasadne okazało się stanowisko skarżącego o wadliwym zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji art. 221 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji nie wynika to, by skarżący prowadził działalność opisaną w poszczególnych ustępach tego artykułu, to jest by stanowił podmiot niezaliczany do sektora finansów publicznych i niedziałający w celu osiągnięcia zysku. Z tego względu zastosowanie względem skarżącego przepisu regulującego przyznawanie dotacji tego rodzaju podmiotom było nieuzasadnione. Wywodzenie z tego przepisu obowiązku zawarcia przez skarżącego umowy w przedmiocie dotacji było zatem bezzasadne. Powinność ta nie wynika także z żadnego z ustępów art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 ani z postanowień uchwały Rady Miasta Jaworzna XXXIX/564/2018. Stanowisko uzależniające prawo skarżącego do wypłaty dotacji od obowiązywania zawartej z Miastem Jaworzno umowy nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odstąpi zatem od stawiania skarżącemu takiego wymagania i oceni skargę z wyłączeniem powinności zawarcia umowy. Natomiast, wbrew stanowisku skarżącego, powołane przez niego przepisy prawa nie gwarantują otrzymania dotacji, żądanie to podlega ocenie uprawnionego do tego organu. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 jest w tej części błędna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi w Gliwicach do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.