I GSK 463/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2568/21 w sprawie ze skargi Miasta Gliwice na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 14 stycznia 2021 r., nr FG3.4145.5.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2568/21 - po rozpoznaniu skargi Miasta Gliwice (dalej: Miasto) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: organ) z dnia 14 stycznia 2021 r., nr FG3.4145.5.2020, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddalił skargę. Miasto w skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniosło też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekło się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie przepisu art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia w zaskarżonym wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie w jakim WSA stwierdził z jednej strony, że wojewoda nie miał kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, a z drugiej strony uznał, że tak wydana decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie i jedynie wadliwe uzasadnienie, przy czym WSA nie podał, jak powinno brzmieć prawidłowe uzasadnienie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 26 czerwca 2020 r.; 2) naruszenie art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) - poprzez pominięcie faktu, iż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył w niniejszej sprawie decyzji nieostatecznej, a więc stwierdzeniu jej nieważności nie sprzeciwiała się zasada trwałości decyzji ostatecznych; 3) naruszenie art. 151 i art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 8 i art. 255 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.), poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; 2) art. 481 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 1 k.p.c. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wojewoda w drodze decyzji może orzekać o cywilnoprawnym roszczeniu odsetkowym, wobec gminy, która nie jest stroną umowy, z której roszczenie to wynika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasto przedstawiło argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo błędnego uzasadnienia. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż Miasto zrzekło się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie, jak również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (v. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. II GSK 221/10). Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy. Najdalej idącym zarzutem skargi, bo dotyczącym ustalenia możliwości dokonania kontroli instancyjnej zakażonego orzeczenia, jest sformułowany w cz. I pkt 1 jej petitum zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wedle skarżącego kasacyjnie wyraża się on w braku przedstawienia wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia, że wojewoda nie miał kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie nadpłaty, a jednocześnie uznania, że decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygniecie, a także nie podaniu jak powinno brzmieć prawidłowe uzasadnienia decyzji organu I instancji. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez WSA uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać ma stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016 r., II GSK 1551/16, 28 lipca 2016 r., I GSK 639/15, 9 marca 2016 r., II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11). Istotne jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych, niezależnie od tego – że jak już wskazano – częściowo błędne merytorycznie jest jego uzasadnienie. Dodatkowo, zauważyć należy, iż WSA w ramach realizacji dyspozycji art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. nie jest obowiązany ani kompetentny do wskazywania jak powinno brzmieć uzasadnienie decyzji organu I instancji. W sprawie, wobec oddalenia przez WSA skargi, nie zachodziła także ze względów oczywistych konieczność wskazania w przedmiocie dalszego postępowania organu (v. art. 141 § 4 . zd. drugie p.p.s.a). Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy mieć na względzie okoliczności faktyczne w jakich doszło do wydania zaskarżonej do WSA decyzji, a które to nie są w sporze kwestionowane (przy użyciu zarzutów natury procesowej). Otóż Miasto wnioskiem datowanym na 7 grudnia 2020 r. (uzupełnionym kolejnymi pismami) wystąpiło do organu I instancji o stwierdzenie nadpłaty w kwocie 87,20 zł z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, która to kwota została pobrana od użytkownika wieczystego i przekazana na rachunek bankowy wojewody jako dochód budżetu państwa związany z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej – opłaty za użytkowanie wieczyste. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy stwierdzenia przez Ministra Finansów, Funduszy i Polityki regionalnej nieważności decyzji wojewody w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nadpłaty w wysokości 8,27 zł. Kwota ta stanowi równowartość odsetek za nieterminowe uregulowanie opłaty za użytkowanie wieczyste (za 2017 r.), która to kwota mieściła się w ww. kwocie pobranej przez Miasto, ale uiszczonej z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste. Miasto nie dokonało obliczenia odsetek, powołując się na akt wewnętrzny wydany przez Prezydenta Miasta, na podstawie którego – z uwagi na zasadę istotności – odstępuje się od naliczania i dochodzenia odsetek za zwłokę w zakresie należności, co do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (dalej: o.p.), jeżeli wysokość tychże nie przekracza trzykrotności opłaty pobieranej przez operatora wyznaczanego w rozumieniu Prawa pocztowego za przesyłkę listową poleconą. Miasto, w ramach zarzutów sformułowanych w cz. II skargi, kwestionując rozstrzygnięcie Sądu I instancji powołuje się na okoliczności braku podstawy prawnej (przywołując przepisy k.p.a. – art. 156 § 1 pkt 2 oraz u.f.p.: art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 8 i art. 255 ust. 1 i 2) do wydania decyzji przez organ I instancji, wskazując jednocześnie na właściwość sądów powszechnych do rozpoznania sprawy odsetek za nieterminowe uiszczenie opłaty za użytkowanie wieczyste (w ramach zarzutu naruszenia art. 481 k.c. w zw. z art. 1 k.p.c.), a co za tym idzie - akceptacji rażącego naruszenia prawa w postaci odmowy przez organ II instancji stwierdzenia nieważności we wskazanym zakresie. Wskazuje przy tym w odniesieniu do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, że "przepis art. 60 ust. 8 (u.f.p.) nie ma zastosowania w sprawie, gdyż wniosek nie dotyczył dochodów nieodprowadzonych na rachunek budżetu państwa. W konsekwencji w sprawie nie ma zastosowania również art. 67 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p." Zarzuty te są nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w ramach zarzutów prawa materialnego mogą być podnoszone tylko naruszenia przepisów, które mają charakter materialny. Do przepisów takich nie można zaliczyć art. 67 ust. 1 oraz art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p. (v. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., II GSK 61/15). Pierwszy z nich wskazuje na stosowanie przepisów k.p.a. oraz o.p. I jakkolwiek w aktach tych pojawiają się kwestie materialnoprawne, to skarżące kasacyjnie Miasto winno wskazać o jakie konkretne przepisy chodzi, które jego zdaniem nie miały zastosowania w sprawie. Materialnego charakteru nie ma także art. 255 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. Z treści tych regulacji wynika procedura przekazywania przez organ j.s.t. pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem rozpoznać zarzutów naruszenia art. 67 ust. 1 oraz art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p. jako zarzutów z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skądinąd zarzuty te nie zostały uzasadnione w wymagany przepisami p.p.s.a. sposób. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w cz. II petitum skargi kasacyjnej wskazania wymaga, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma stosunek zachodzący pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego (j.s.t.) a reprezentantem Skarbu Państwa (wojewodą), który powstaje w związku z pobraniem przez j.s.t. wpływów/opłat związanych z gospodarowaniem nieruchomościami w imieniu Skarbu Państwa. Otóż z regulacji zawartych w art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), w szczególności z ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 wynika, iż starostowie (w miastach na prawach powiatu będą to prezydenci miasta) gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, w tym m.in. dokonują naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności. Z kolei art. 60 u.f.p., zawierający otwarty katalog niepodatkowych należności budżetowych (v. np. wyrok NSA z 20 marca 2019 r., I GSK 3306/18) wskazuje, że należą do nich m.in. pobrane przez j.s.t. dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych j.s.t. odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa (pkt 8 powołanej regulacji). W rozpoznawanej sprawie, jak wskazują ustalone okoliczności, Miasto pobrało od użytkownika wieczystego należności w wysokości pozwalającej także na odprowadzenie odsetek za nieterminowe uregulowanie opłaty za użytkowanie wieczyste. Jednocześnie Miasto wskazało, że odsetki nie mieszczą się w przekazanej na rachunek dochodów budżetowych państwa kwocie, jako że nie zostały naliczone w związku z obowiązującymi w tej j.s.t. zasadami. To oznacza, że w sprawie mamy do czynienia ze stanem, w którym Miasto de facto pobrało, w ramach wpłaty dokonanej przez użytkownika wieczystego, należność z tytułu ww. odsetek, ale jej nie odprowadziło z tego tytułu, tj. z tytułu należnych odsetek. A zatem mamy tu spełnienie dyspozycji określonej w art. 60 pkt 8 u.f.p. Istotne jest przy tym, że w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej słusznie wywiedziono (s. 11-13), iż prezydent miasta nie miał samoistnego uprawnienia do decydowania o niedochodzeniu odsetek od opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa. Możliwość taka jest wprost wyłączona z mocy art. 59a ust. 2 pkt 1 u.f.p. w odniesieniu do należności z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, a z taką właśnie należnością mamy do czynienia w sprawie. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że pobierane przez Miasto dochody w związku z realizacją zadań zleconych związanych z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym pobrane należności powstałe z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste, stanowią niepodatkowe należności budżetu państwa – niezależnie od natury stosunku prawnego pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem. W sprawie bowiem chodzi bowiem nie o ten ostatni, ale o stosunek pomiędzy j.s.t. a Skarbem Państwa. Nie ma zatem racji skarżące kasacyjnie, że w sprawie właściwy był sąd powszechny. Rację ma skarżące kasacyjnie Miasto (w ramach zarzutu sformułowanego w cz. I pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), że WSA pominął, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył decyzji, która nie była ostateczna. Stąd też rozważania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia, a dotyczące zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie są prawidłowe. Niemniej, na tle wcześniej przywołanych i omówionych uregulowań mających zastosowanie w sprawie nie miało to znaczenia. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności w zakresie nadpłaty w dochodach uzyskanych (pobranych) z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, a stanowiących równowartość odsetek za nieterminowe uregulowanie tejże opłaty – ale nieodprowadzonych z tytułu tychże należności odsetkowych – nie została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. W konsekwencji powyższego na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty wyartykułowane w cz. I pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, jako że mają one charakter wynikowy, tj. zaistnienie naruszeń tych przepisów związane jest nierozerwalnie z uznaniem zaistnienia okoliczności powodujących ich zastosowanie. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.