I GSK 450/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 94/22 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Bochnia z [...] września 2021 r. nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz I. G. 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r., I SA/Kr 94/22 oddalił skargę I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] listopada 2021r. nr [...] w przedmiocie określenia należnej do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2019. I. G. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie celem ponownego rozpoznania zawisłej sprawy. Względnie stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a. wniesiono o wydanie orzeczenia reformatoryjnego w zawisłej sprawie i "wyrzeczenie" w jego ramach, uchylenia decyzji organu I i II instancji w całości, jak również, stosownie do przepisu art. 193 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z: - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] kwietnia 2022 r., o sygn. akt [...] w przedmiocie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu wykazania że organ administracji publicznej uchylił zaskarżoną przez skarżącą I. G. decyzję Burmistrza B. nakazując w jej uzasadnieniu przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka I. G. i ustalenie w toku czynności tej sposobu wydatkowania przez nią środków z dotacji, - protokołu przesłuchania przez Burmistrz B. świadka I. G. z 1 czerwca 2022 r., w wyniku uchylenia o którym mowa w pkt 6 niniejszej skargi kasacyjnej w celu wykazania że M. B. jest w posiadaniu dokumentów dot. wydatkowania środków z dotacji na prowadzenia przedszkola. W każdym przypadku wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto do skargi kasacyjnej załączono: Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 10 stycznia 2018 r., poz. 330, w którym opublikowano Uchwałę nr [...] Rady Miasta B. z [...] grudnia 2017 r., w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta B. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z przepisem art. 1 oraz przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 jak również przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), p.p.s.a., w związku z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r., Prawo oświatowe oraz § 7 uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z 28 grudnia 2017 r., w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta B. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie że, stroną zobowiązaną do zwrotu części dotacji za 2019 r., a co za tym idzie stroną postępowania administracyjnego jak również zaskarżonej decyzji jest w niniejszej sprawie I. G. a nie M. B. i U. S. w okresie od 1 stycznia 2019 r., do 31 lipca 2019 r., jak również M. B. w okresie od 1 sierpnia 2019 r., do 31 grudnia 2019 r., jako osoby prowadzące w okresach tych tj. od 1 stycznia 2019 r., do 31 grudnia 2019 r., Niepubliczne Przedszkole położone w B. przy ul. B. [...]. W przypadku uznania przez Sąd zarzutu zawartego w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej za nieuzasadniony, a mającego pierwszoplanowe znaczenie w zakresie oceny zasadności przedmiotowego środka zaskarżenia co w przypadku jego uznania za zasadny za irrelewantne czyni dalsze rozważania, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 2. przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z przepisem art. 1 oraz przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 jak również przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., w związku z przepisem art. 7 k.p.a., przepisu art. 77 k.p.a. oraz przepisu art. 78 k.p.a. w związku z przepisem art. 75 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ramach oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, że organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obwiązującym porządkiem prawnym w przedmiocie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego co pozwoliło na rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy i prawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, 3. przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 193 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego zawartego w pkt 6 skargi o przeprowadzenie dowodu z decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] listopada 2021 r., w sprawie o sygn. akt [...] w celu wykazania zwrócenia się przez Burmistrza Miasta B. w okresie gdy organem prowadzącym była skarżąca I. G. do M. B. o rozliczenie otrzymanej dotacji za okres od 1 stycznia 2020 r., do 31 stycznia 2020 r., jako organu prowadzącego w ww. okresie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 252 ust. 1 pkt 2) ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia okoliczności w postaci pobrania (wypłacenia) tych środków. Powstania tego zobowiązania nie kreuje decyzja administracyjna, obowiązek zwrotu powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana czy też nie decyzja nakazująca zwrot. Ten obowiązek powstaje w czasie (w chwili) dopuszczenia się nieprawidłowości w postaci pobrania (wypłacenia) środków. Decyzja zwrotowa potwierdza jedynie istnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa. Organy administracji publicznej przyjęły, a także wojewódzki sąd administracyjny, że w 2019 r. Burmistrz Miasta B. udzielił Niepublicznemu Przedszkolu w B. "S. A." dotacji oświatowej na prowadzenie Niepublicznego Przedszkola pobranej nienależnie. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przedmiotem tej sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej z urzędu jest określenie kwoty zwrotu dotacji wraz z odsetkami udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobranej nienależnie. Stosując zatem z mocy art. 67 ust. 1 ufp odpowiednio regulacje O.p., trzeba uznać że prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną (osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej) podlega na mocy ustawy o finansach publicznych obowiązkowi zwrotu dotacji w przypadkach tam wskazanych. Prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną odpowiada całym swoim majątkiem za zwrot dotacji; jest obowiązany sam obliczyć i zwrócić do budżetu jednostki samorządu terytorialnego tę część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości w terminie, kiedy wpłata powinna nastąpić. Niezwrócona w terminie dotacja jest zaległością podatkową (art. 51 § 1 O.p.). W przypadkach i w zakresie przewidzianych w niniejszym rozdziale za zaległości podatkowe podatnika odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem również osoby trzecie (tak: art. 107 § 1 O.p.). Według art. 116 § 1 O.p., za zaległości podatkowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (...) odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie jej zarządu, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna (...). Za zaległości podatkowe innych osób prawnych niż wymienione w art. 116 i fundacji rodzinnej w organizacji odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie organów zarządzających tymi podmiotami. Przepis art. 116 stosuje się odpowiednio. Za zaległości podatkowe stowarzyszenia powstałe przed jego wpisem do właściwego rejestru odpowiadają solidarnie osoby działające na rzecz stowarzyszenia do chwili wpisu. (art. 116a § 1 i 2 O.p.). Natomiast, zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. W przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną (art. 168 ustawy Prawo oświatowe), dokonanie wpisu tej zmiany do ewidencji nie powoduje, że aktualnie prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną staje się osobą trzecią odpowiedzialną za zaległości podatkowe podatnika - organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną przed zmianą wpisu w ewidencji. W szczególności, w takim wypadku nie można w drodze decyzji orzec o odpowiedzialności podatkowej nabywcy przedsiębiorstwa za zaległości podatkowe podatnika związane z prowadzoną działalnością gospodarczą (art. 112 § 1 O.p.). Przepisy Ordynacji podatkowej nie definiują pojęcia przedsiębiorstwa, a według art. 551 Kodeksu cywilnego przedsiębiorstwo definiowane jest jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych, przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. Zakres odpowiedzialności nabywcy jest ograniczony do wartości nabytego przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części. Zmiana organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną (art. 168 ustawy Prawo oświatowe) i dokonanie wpisu tej zmiany do ewidencji nie powoduje, że aktualnie prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną staje się podmiotem nabywającym majątek związany z prowadzoną działalnością gospodarczą, ponieważ prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest stwierdzenie nieważności decyzji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Przepisy te Naczelny Sąd Administracyjny stosuje, kiedy uwzględni skargę kasacyjną w trybie art. 188 p.p.s.a. Jeśli Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę ustali, że zachodzi przyczyna nieważności określona w art. 156 kpa, to stwierdza nieważność decyzji nawet wtedy, kiedy jest to orzeczenie na niekorzyść skarżącego. Według art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4) kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z kolei, według art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przypomnieć, że według art. 247 § 1 pkt 5) O.p., organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jeśli sąd administracyjny uwzględniając skargę w trybie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji z powodu przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4) kpa, to stwierdza jej nieważność od chwili wydania. Stwierdzenie to jest równoznaczne z ustaleniem, że toczące się postępowanie administracyjne nie zawierało koniecznego elementu podmiotowego sprawy administracyjnej, toczyło się bez udziału strony. Tego braku sprawy administracyjnej nie konwaliduje skuteczne wniesienie skargi na decyzję ostateczną przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na decyzję ostateczną z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a., zamiast stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. nie konwaliduje braku podmiotowego sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.; art. 188 p.p.s.a.) wiąże w sprawie, która na etapie wydania orzeczenia (np. wydania wyroku po zamknięciu rozprawy) jest sprawą sądowoadministracyjną, a taką nie jest sprawa z udziałem osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 28 kpa, pomimo nadania jej statusu strony w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 32 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 sierpnia 2022 r., I SA/Kr 94/22; stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] listopada 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] września 2021 r. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie osoby nie będącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W konsekwencji, ma zastosowanie art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Umorzenie dotyczy sprawy wszczętej zawiadomieniem z [...] stycznia 2021 r., którym Burmistrza Miasta B. poinformował I. G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta B. Wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1) p.p.s.a., 205 § 2 p.p.s.a.