I GSK 3/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1282/21 w sprawach ze skarg Fundacji [...] w S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Tarnowie z dnia 30 lipca 2021 r. nr SKO.E/4106/21/2021, nr SKO.E/4106/22/2021 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1282/21, oddalił skargi Fundacji [...] w S. (skarżąca kasacyjnie, Fundacja) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (organ, SKO) z dnia 30 lipca 2021 r. nr SKO.E/4106/21/2021, nr SKO.E/4106/22/2021 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej za 2017 i 2018 rok. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do merytorycznego rozpoznania, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi: - sprawozdania z audytu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie (DIAS) z dnia 25 kwietnia 2022 r. w zakresie gospodarowania w 2018 r., środkami publicznymi w szkołach [...] w B., których osobą prowadzącą jest Fundacja [...]; - wydruku akt spraw z Portalu Akt Sądowych Sądów Administracyjnych (PASSA) sygn. l SA/Kr 1282/21 i I SA/Kr 1283/21, których przeprowadzenie jest niezbędne do udowodnienia tez wskazanych w skardze kasacyjnej i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie wobec załączenia wskazanych dokumentów do skargi. Z kolei, na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o zawieszenie postępowania sądowego. W ocenie skarżącej istnieje faktyczny związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem karnym, sygn. [...], a postępowaniem administracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji. Postępowanie zostało wszczęte z zawiadomienia U. śledztwa przez Prokuraturę Rejonową w T. pod sygn. [...] dotyczącego między innymi działalności Szkół [...] prowadzonych przez Fundację [...] w skontrolowanym okresie. Oba postępowania dotyczą de facto zasadności rozliczenia dotacji otrzymanej przez Szkoły [...] w latach 2017-2018, te same dokumenty stanowią też materiał dowodowy w obu postępowaniach, co oznacza, iż zakres przedmiotowy obu postępowań jest identyczny. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - prawa procesowego, tj. art. 10, 12a, 90 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja) polegające na ograniczeniu wobec strony jawności postępowania, tj. jawności posiedzenia sądowego, jawności rozpatrzenia sprawy, ograniczenie dostępu do akt sprawy oraz poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, a w konsekwencji ograniczenie stronie prawa do sądu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; - prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organ: art. 6 i 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji oraz poprzedzającego go postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji wbrew zasadzie praworządności oraz zasadzie zaufania, a także zasadzie utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, tj. prowadzenia postępowania wbrew wynikom innych kontroli i postępowań administracyjnych, wyjście poza zakres kontroli i kompetencji organu, przeprowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy o finansowaniu zadań oświatowych; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w przedmiocie całokształtu materiału dowodowego, a wynikające z faktu: pozbawienia strony dokumentacji źródłowej wtoku czynności Policji, z niezałączenia do akt postępowania kompletu akt kontroli, a także poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do ustaleń przed organem II instancji szczególnie w kontekście przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania uzupełniającego skutkującego dokonaniem zmian w ustaleniach organu I instancji; art. 7, 8 ,11, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w części istotnej dla rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których racji odmówił stronie, a także zmianę podstawy prawnej wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydania decyzji; art. 7, 75 § 1 , 77 § 1 k.p.a., 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony lub odmówienie im mocy dowodowej, a w konsekwencji nieustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, które to naruszenie przepisów art. 145 § 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy; - prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów art. 252 ust. 1,2,3,5,6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240; dalej: u.f.p.) i art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572; dalej: u.s.o.) oraz art. 252 ust. 1,2,3,5,6 u.f.p. i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 439; dalej: u.f.z.o.) które to naruszenie przepisów art. 145 § 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy; a nadto naruszenie norm prawa materialnego: - art. 252 ust. 1,2,3,5,6 u.f.p. oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu zawężającego zakresu wydatków bieżących szkoły związanych z realizacją zadań w zakresie wychowania, kształcenia i opieki w tym profilaktyki społecznej oraz poprzez przyjęcie iż dotacja została pobrana w sposób nadmierny oraz została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega jako taka zwrotowi; - art. 252 ust. 1,2,3,5,6 u.f.p. oraz art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu zawężającego zakresu wydatków bieżących szkoły związanych z realizacją zadań w zakresie wychowania, kształcenia i opieki w tym profilaktyki społecznej oraz poprzez przyjęcie iż dotacja została pobrana w sposób nadmierny oraz została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega jako taka zwrotowi. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty z obu podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenia zasadność zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu z tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej wyjaśnienia przede wszystkim wymaga, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, co znajduje swoje potwierdzenie w postanowieniach Konstytucji RP. Podkreślając w tej mierze, że w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, rozpatrzenie jawne sprawy oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (publiczności procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje nie tylko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rozprawa oznacza pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez Sąd sprawy poddanej jego orzeczeniu, co oznacza, że jest więc pewnym (jednym z wielu) elementem rozpatrywania sprawy. Co przy tym nie mniej istotne, z art. 45 Konstytucji RP nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego (por. P. Sarnecki t. 11 do art. 45 Konstytucji (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, T. II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016; zob. również np. wyroki NSA z: 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 844/19; 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2870/20). W tej zaś mierze nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 Konstytucji RP, który stanowi, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Ze stanowiącej wykonanie tej zapowiedzi konstytucyjnej ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika - co znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach jej art. 10 i art. 90, które stanowią odpowiednio, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej oraz że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a Sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie - że na jej gruncie ustawodawca przewidział możliwość odstępstwa od zasady jawności rozpoznawania spraw. Jeżeli tak, to za przepis szczególny w rozumieniu art. 10 oraz art. 90 § 1 p.p.s.a. należy uznać art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID. Co więcej, w relacji do jego treści oraz funkcji należy się również odwołać do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika dopuszczalność ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw przy zachowaniu formy ustawy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, w tym między innymi dla ochrony zdrowia. Podkreślając w tym kontekście, że bezpośrednim celem ustanowienia oraz stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami przywołanej ustawy o COVID-19 jest, między innymi, ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, trzeba stwierdzić, że uwzględnianie rozwiązań przyjętych na gruncie przywołanej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości jawi się więc również jako nakaz. Ponadto podkreślić należy, że w sprawie prowadzonej pod sygn. akt I SA/Kr 1282/21, jak i I SA/Kr 1283/21 zarządzeniami z dnia 29 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału poinformował pełnomocnika strony skarżącej i organ o tym, iż wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (rozprawa zdalna). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poinformował, że jeśli którakolwiek ze stron nie będzie miała możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Jednocześnie WSA wezwał o podanie, czy strona wnosi o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie e-PUAP (jeśli strona dotychczas takiego adresu nie wskazała) - w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Powyższe wezwania pełnomocnik Fundacji odebrał 27 października 2021 r., nie udzielił jednak żadnej odpowiedzi. Dlatego Przewodniczący Wydziału prawidłowo obie sprawy skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zatem omawiany zarzut nie jest zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. (tiret drugie i trzecie skargi kasacyjnej), należy wskazać, że normy prawne zawarte w tych przepisach są normami o charakterze "wynikowym", regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów prawa (materialnych lub procesowych), którym Sąd I instancji uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., III OSK 5055/21, Lex nr 3352759). W konsekwencji niezasadnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest podstawą uchylenia decyzji w razie stwierdzenia, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to powinno mieć wpływ na wynik tej sprawy, która została zakończona decyzją zaskarżoną do sądu administracyjnego. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest podstawą uchylenia decyzji, jeżeli stwierdzone zostanie naruszenie przepisów prawa materialnego. Ponieważ Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń, słusznie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a zatem nie naruszył ich. To samo dotyczy przepisu art. 151 p.p.s.a. Do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję. Taka sytuacja nie wystąpiła. Wskazane wyżej przepisy w zarzucie z tiret drugie skargi kasacyjnej powiązane zostały z szeregiem przepisów k.p.a. w tym również art. 107 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, że w myśl tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że tylko na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1351/16 (CBOSA) podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Uzasadnienie decyzji powinno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Uzasadnienia decyzji wydanych w toku instancji administracyjnych i zaskarżonych do Sądu I instancji wypełniają wskazane warunki. Natomiast prezentowana przez skarżącego kasacyjnie odmienna ocena stanu faktycznego w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego nie oznacza, że uzasadnieniu decyzji można przypisać niezgodność formalną. W niniejszej sprawie należy uznać, że organ sprostał wskazanym wyżej przepisom procedury. Niezasadne są zarzuty oparte na tezie o wadliwym zgromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji " ... organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy, który w wyczerpujący sposób oceniły, omówiły też bardzo dokładnie cały ustalony stan faktyczny oraz dowody, na których te ustalenia zostały oparte.". Podkreślić należy, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie. Jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji księgowo-podatkowej, organizacyjnej czy dokumentacji z przebiegu nauczania, do prowadzenia której była zobowiązana wnosząca skargę kasacyjną. Obowiązkiem organu prowadzącego szkoły niepubliczne jest bowiem dokonanie rozliczenia wykorzystania dotacji w oparciu o posiadane dowody księgowe, np. faktury, rachunki, listy płac, wyciągi bankowe obrazujące rzeczywiste wydatki ponoszone na działalność oświatowo-wychowawczą szkół. W przypadku braku wskazanych dowodów beneficjent prawidłowości wykorzystania dotacji nie może skutecznie dowodzić dowodami osobowymi, dlatego nie jest zasadny zarzut, że organ nie uwzględnił wniosku dowodowego w przedmiocie przesłuchania nauczycieli – na okoliczności wykonania usługi edukacyjnej. Przypomnieć należy, że w wyniku kontroli organ stwierdził brak jakiegokolwiek materiału dowodowego potwierdzającego, że zajęcia w ramach fakultetów oraz zajęć przygotowujących do egzaminu, w roku 2017 i 2018 odbyły się oraz że uczestniczyli w nich słuchacze. Stwierdzono również, że w obu wskazanych latach wystąpiła skrajna dysproporcja pomiędzy wydatkami na prowadzenie zajęć fakultatywnych wynikających z faktur wystawionych przez Fundację X., a wysokością wynagrodzenia przysługującego z tego tytułu nauczycielom, którzy rzekomo mieli te zajęcia prowadzić. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie udowodniła, na co została wydatkowana różnica pomiędzy tymi kwotami. Skoro rozliczenie dotacji nie zostało dokonane w sposób prawidłowy, to w konsekwencji tego organ zasadnie uznał, że dotacja w tej części została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. Fundacja w żaden sposób nie wyjaśniła również rozbieżności w wydatkach na usługi księgowe w roku 2018 w P. w T., a wydatkami na usługi księgowe w każdej z pozostałych placówek. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że różnicę pomiędzy tymi wydatkami należy potraktować jako dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca kasacyjnie zawarła z Fundacją X. umowę o świadczenie usług edukacyjno-pedagogicznych w kontrolowanych placówkach. Z zapisów tej umowy wynika, że wynagrodzenie było uzależnione jedynie od wysokości otrzymanych przez skarżącą kasacyjnie dotacji, stanowiąc określony w umowach ich procent. Skoro skarżąca kasacyjnie nie płaciła za rzeczywiście wykonane działania to zasadnie organ odwoławczy uznał, że jedynie koszty pracy pedagogów zatrudnionych przez Fundację X., którzy prowadzili zajęcia dydaktyczne w poszczególnych placówkach zostały wykorzystane na cel określony w art. 90 ust. 3d u.s.o. i w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. W związku z tym różnica pomiędzy kwotami wynagrodzenia uiszczonego z dotacji na rzecz Fundacji X., a wysokością wynagrodzenia uiszczonego na rzecz nauczycieli słusznie uznana została za dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono dowodów, które podważałyby wiarygodność przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń. Skuteczne zaś zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2619/22, źródło CBOSA). Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. okazałby się skuteczny, gdyby Fundacja wykazała, że ewentualne uchybienie organu miało wpływ na wynik sprawy - ten warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. W szczególności skarżąca kasacyjnie nie wskazała, w jaki sposób dodatkowo uzupełniłaby swoje stanowisko w sprawie. Sam fakt, że określona dokumentacja została zatrzymana w toku postępowania przygotowawczego, nie uniemożliwia Fundacji czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Dokumentacja niezbędna do wydania decyzji w sprawie została zgromadzona przez organ w toku prowadzonego postępowanie, a skarżąca miała prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Stwierdzić zatem należy, że zarzut z tiret drugie skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów procesowych z tiret trzecie skargi kasacyjnej i zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala na łączne odniesienie się do nich. W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że materialnoprawną podstawą obu zaskarżonych decyzji stanowi przede wszystkim przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., zgodnie z którym, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Odnosząc się do kwestii wydatkowania dotacji niegodnie z przeznaczeniem, jako przepis stanowiąc podstawowy punkt odniesienia jeśli chodzi o 2017 r., Sąd I instancji uznał art. 90 ust. 3d u.s.o., zaś w przypadku 2018 r. art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Jednocześnie WSA przytoczył treść wskazanych przepisów. Dotacja, o której mowa w art. 90 ust. w ust. 1a-3b u.s.o. ma charakter dotacji podmiotowo-celowej, gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i z tej perspektywy ma charakter podmiotowy, jednak przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły o ściśle określonym zakresie, czyli kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i pod tym względem dotacja ta ma charakter celowy. Jak wynika z treści art. 90 ust. 3d u.s.o. wydatkowanie dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Poza tym może być ona wykorzystywana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. W świetle takiego brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. nie sposób przyjąć, że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Zatem wyżej wymienione przepisy wyznaczają granice wykorzystania środków z dotacji wskazując na celowość (przeznaczenie) tego wykorzystania, a także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesienia wydatku - jako formy rozdysponowania dotacji. Wbrew poglądom zaprezentowanym w skardze kasacyjnej dotacja, zgodnie z treścią art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, nie jest przeznaczona na ogólne sfinansowanie zadań szkoły. Dlatego też należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną szkołę, a więc zarzuty dotyczące dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o., należało uznać za nieuzasadnione. Stosownie do art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Istotne jest przy tym, że regulacja ta wskazywała rodzaje oraz - w odniesieniu do osób zatrudnionych w placówce - dopuszczalne limity finansowania wydatków. Ustawodawca użył sformułowania, że "dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:", po którym następowało wyliczenie owych kategorii wydatków (oraz ich limitów). Skoro zatem art. 35 ust. 1 u.f.z.o. precyzował jakie kategorie wydatków oraz jaka ich wysokość (w odniesieniu do niektórych z tych kategorii) mogą być finansowane dotacją, to nie można uznać, że każdy wydatek związany (w jakikolwiek sposób) z działalnością placówki może być finansowany dotacją. Stanowiłoby to bowiem wykładnię contra legem. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonego wyroku pod uwagę należy wziąć również przepis art. 126 u.f.p., zgodnie z którym dotacje są podlegającymi szczególnym zasadom rozliczania środkami pochodzącymi z zasobów publicznych (w tym z budżetów władz publicznych) przeznaczonymi na podstawie u.f.p., odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Z punktu widzenia beneficjenta dotacji, istotne są dwie zasadnicze, powiązane ze sobą cechy dotacji wynikające z jej definicji ustawowej zawartej w art. 126 u.f.p., mianowicie: rozliczalność oraz określoność przeznaczenia. Wynika z nich (niezależnie od innych regulacji szczegółowych), że podmiot dotowany zobligowany jest do wykazania - w ramach rozliczania się - dokumentów, które potwierdzają realizację danych zadań, a zatem wykorzystanie ich zgodnie ze wskazanym w stosownych regulacjach przeznaczeniem. Skoro zatem ustawodawca dopuścił pokrycie wydatków jako jedyną formę wykorzystania dotacji oświatowej, to oczywiste jest, że dokumentem przedstawionym do rozliczenia wykorzystania dotacji ma być dokument potwierdzający poniesienie przez beneficjenta dotacji danego (tj. określonego przedmiotowo i podmiotowo) wydatku, czyli dokonania przez niego zapłaty na rzecz podmiotu trzeciego kwoty pieniężnej z określonego tytułu. Poniesienie wydatku odznacza uszczuplenie w majątku organu prowadzącego, które to uszczuplenie wyrównuje dotacja. Te dwie pozycje się bilansują. To zaś oznacza, że w istocie wydatek finansowany ostatecznie dotacją, nie jest ciężarem dla organu prowadzącego. Dotacja nie służy i nie może służyć finansowaniu organu prowadzącego, nie może mu przynosić zysku. Ponadto przy ocenie prawidłowości wydatkowania dotacji, należy brać pod uwagę przede wszystkim cel na jaki zostały przeznaczone środki dotacyjne. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zaakceptował, że dotacja wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem to kwota będąca różnicą pomiędzy kwotami wynagrodzenia uiszczonego z dotacji na rzecz Fundacji X., a wysokością wynagrodzenia uiszczonego na rzecz nauczycieli. Jak również, że dotacja wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem to wydatki na zajęcia fakultatywne oraz kwota stanowiąca różnicę pomiędzy wydatkami na usługi księgowe w P. w T., a wydatkami na usługi księgowe w każdej z pozostałych placówek. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że wskazane wyżej zarzuty nie są zasadne. Ocena ziszczenia się przesłanki do zawieszenia postępowania z art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pozostawiona jest uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w danej sprawie celowe jest wstrzymywanie jej biegu. Zdaniem składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie potrzeba zawieszenia postępowania sądowego nie zaszła. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym, którego rolą jest kontrola zgodności z prawem orzeczeń sądów administracyjnych I instancji. Postępowanie kasacyjne nie jest co do zasady postępowaniem dowodowym, a jego celem nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy. Dopuszczenie dowodów na tym etapie ma charakter wyjątkowy i jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy, oferowane dowody ocenić przyjdzie jako zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których Sąd w tym składzie nie powziął. W świetle przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparty na usprawiedliwionej podstawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.