I GSK 4/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 793/22 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 maja 2022 r. nr 020000/71/2022-RED-POST-960-KZ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 793/22 po rozpoznaniu skargi L.S. uchylił postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 maja 2022 r. nr 020000/71/2022-RED-POST-960-KZ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia 14 marca 2022 r. nr 020000/71/2022-RED-POST-496-KZ. Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną. Na podstawie art.173§1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 24 ust.f ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. ( tj Dz. U. nr 2002 poz.1009 ) przez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Biorąc pod uwagę treść z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednocześnie zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które to w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i akceptuje rozważania Sądu I instancji w podnoszonym zakresie. Zasadne jest zatem powtórzenie, że jak trafnie wskazał WSA W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości zaległych składek, a w dalszej kolejności wydanie i doręczenie decyzji nie ma żadnego związku z biegiem postępowania egzekucyjnego i następuje poza jego tokiem. Według art. 1a pkt 2 u.p.e.a., przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 1a pkt 12 u.p.e.a., ilekroć w ustawie mowa jest o środku egzekucyjnym, to (w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych) rozumie się przez to egzekucję między innymi: z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z weksla, z ruchomości, z nieruchomości oraz z innych wymienionych w ustawie składników majątku. Pojęcie czynności egzekucyjnej oraz środka egzekucyjnego wskazuje, że zastosowanie środka egzekucyjnego oraz dokonanie pierwszej czynności egzekucyjnej odbywa się zawsze w ramach postępowania egzekucyjnego, a więc po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Należy przy tym rozróżnić wszczęcie egzekucji administracyjnej od wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie egzekucji, zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., następuje co do zasady z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i odbywa się w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego ma miejsce z chwilą złożenia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. W przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu, jego wszczęcie nastąpi z chwilą pierwszego aktu procesowego organu (czynności procesowej) lub pierwszej czynności egzekucyjnej rozumianej jako działanie zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji odnosząc powyższe rozważania do treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s., trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis ten nie daje w swojej warstwie językowej wystarczających wskazówek do stwierdzenia, kiedy najwcześniej może dojść do podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, ani czyja to może być czynność. Według wymienionego przepisu, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z treści tego przepisu można wnosić, że czynność ta nie musi być czynnością organu egzekucyjnego, egzekutora lub poborcy skarbowego, a nawet nie musi być to czynność dokonana po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Mogłaby to więc być czynność wierzyciela dokonana nawet przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przy takim założeniu na gruncie prostej wykładni językowej i potocznego rozumienia pojęcia "podjęcia czynności zmierzającej do wyegzekwowania" rzeczywiście można argumentować, że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości należnych składek, wydanie decyzji czy nawet jej uprawomocnienie się jest czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, bo ją po prostu wskazuje. Jednak takie rozumienie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. nie jest, zdaniem Sądu, prawidłowe. Należy zauważyć, że przepis posługuje się pojęciem "wyegzekwowania", a nie "ściągnięcia" należności, czy wykonania obowiązku. Wyegzekwowanie należności polega na ich ściągnięciu za pomocą przymusu egzekucyjnego, gdy samo ściągnięcie może polegać na szeroko rozumianym doprowadzeniu do zapłaty należności przez dłużnika. W ocenie NSA (vide: wyrok z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21), podczas wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s. podkreślenia wymaga też i to, że przepis ten nie stanowi o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku tylko o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku (tak jak np. w kontekście upomnienia, które nie stanowi działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje stricte działania egzekucyjne). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Już z art. 1 pkt 1 u.p.e.a. należy wyprowadzić wniosek o pierwszeństwie dobrowolnego wykonania obowiązku przed przymusem egzekucyjnym, który oprócz tego, że powoduje dolegliwość dla zobowiązanego, to również angażuje w znacznym stopniu aparat administracji publicznej oraz generuje koszty (por. R. Hauser i W. Piątek, w: red. R. Hausera, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 121). Wypada zatem przywołać treść art. 1 pkt 1 u.p.e.a., z którego to wynika, że ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zaś pkt 2 art. 1 u.p.e.a. stanowi, że ustawa określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Jednoznacznie zatem ustawodawca wskazał już w art. 1 u.p.e.a. na działania wierzyciela, które stanowią czynności odrębne od czynności organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 1 pkt 2 u.p.e.a. Rozróżnił tym samym postępowanie wierzyciela, zmierzające do dobrowolnego wykonania zobowiązania, od czynności organu egzekucyjnego nacechowanych przymusem, zmierzającym do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Tym samym jak słusznie uznał Sąd I instancji w związku z tym wydanie decyzji, takiej jak w rozpoznawanej sprawie (określającej wysokość zaległych składek), nie może być w realiach faktycznych i prawnych sprawy uznane za podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Celem wydania takiej decyzji jest z jednej strony wskazanie na wysokość zadłużenia (zaległe składki i odsetki), z drugiej zaś (podobnie jak w upomnieniu, z wystawienia którego organ w niniejszej sprawie jest zwolniony zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia – Dz.U. z 2017 r., poz. 131) skłonienie do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo zagrożenie egzekucją (co wynika z treści pouczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji) ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku, ale nie do jego egzekucji. Przypomina o obowiązku zapłaty zaległych składek i o powinności jego wykonania, które – również w interesie strony – może być dobrowolne, ale zagrożone jest dopiero w przyszłości realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (postępowanie egzekucyjne może, ale nie musi być zatem wszczęte). Należy nadto zauważyć, że skutkiem czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek jest zawieszenie postępowania, które to zawieszenie ma, według dalszej treści przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zakończyć się (co jest kluczowe dla skutków omawianej instytucji) dopiero z dniem zakończenia postępowania egzekucyjnego. Ta okoliczność jest bardzo istotna dla wykładni pojęcia "pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności", tym bardziej, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują innego momentu zakończenia zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Powyższe oznacza, że zdarzenie, które powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek musi mieć miejsce w toku postępowania egzekucyjnego, albo nieuchronnie prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, skoro zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie może zakończyć się inaczej niż na skutek zakończenia postępowania egzekucyjnego. Takim zdarzeniem nie jest zatem z pewnością wszczęcie postępowania, wydanie ani doręczenie decyzji, ponieważ czynności te mają miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest nieuchronnym następstwem zawiadomienia o wszczęciu albo wydania/doręczenia/uprawomocnienia się decyzji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego, czyli czynności sensu stricte egzekucyjnych, podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z uruchomieniem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy bezpośrednio wyegzekwowaniu należnych składek (zob. wyroki: WSA w Lublinie z 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 396/18; WSA w Gdańsku z 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 737/17; WSA w Lublinie z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 676/19). Może być bowiem tak, że mimo wydania decyzji i niezapłacenia należności, wierzyciel nie zdecyduje się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to jest nie przedstawi organowi egzekucyjnemu tytułu wykonawczego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. Z punktu widzenia przepisów postępowania egzekucyjnego złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji jest prawem wierzyciela, a nie jego obowiązkiem. Nie ma tutaj znaczenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych gospodarując środkami publicznymi ma obowiązek doprowadzić do ściągnięcia należności. Ściągnięcie to może bowiem nastąpić z wykorzystaniem środków pozaegzekucyjnych (np. przez stosowanie tzw. układów ratalnych czy odroczeń). Celowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego zależy od oceny wierzyciela. W takiej sytuacji zawiadomienia o wszczęciu czy wydanie i doręczenie decyzji nie może powodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, ponieważ gdyby tak było, a wierzyciel nie zdecydowałby się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to okazałoby się, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek nie mogłoby zakończyć się. Jak bowiem wcześniej wspomniano, zawieszenie biegu terminu przedawnienia kończy się z dniem zakończenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli takie postępowanie nie byłoby wszczęte, to oczywiste jest, że nie może zakończyć się i w rezultacie nie mogłoby zakończyć się zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Nie sposób przyjąć, aby ustawodawca dopuszczał sytuację niekończącego się zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, więc w rezultacie brak przedawnienia należności w stosunku do niektórych dłużników. Skoro instytucja przedawnienia została dla takich należności przewidziana, to prawo nie może dopuszczać do sytuacji, że w stosunku do dłużników, w stosunku do których wydano decyzje, ale przeciwko nim nie wszczęto postępowania egzekucyjnego, należności z tytułu składek nigdy nie przedawniałyby się (tak np. wyroki NSA: z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 546/21; z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 288/21). Godzi to w oczywisty sposób w podstawowe prawa płatników i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił.