I GSK 396/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 398/23 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr 203/OR14/2023 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 398/23, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. S. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej zwanego: organem II instancji lub Dyrektorem ARiMR) z 28 sierpnia 2023 r. w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022. Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora ARiMR z 28 sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczytnie z 26 maja 2023 r., w której przyznano skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2022 w łącznej wysokości 9 246,20 zł, Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże, a także odmówiono przyznania: płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach: Wariant: 4.10 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: dubelta łub kulika wielkiego i nałożono na skarżącego sankcję w wysokości 25 209,09 zł oraz odmówiono kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej dla wariantu 4.10 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: dubelta łub kulika wielkiego. Powodem odmowy był brak spełnienia przez skarżącego warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Wariantu 4.10., gdyż na zadeklarowanej do tej płatności działce (nr [...], położonej w obrębie D., gmina D.) nie stwierdzono trwałego użytku zielonego (TUZ). Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skarżący wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie, orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według przepisanych norm oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podst. art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. istotne naruszenie przez sad I instancji norm postępowania sadowoadministracyinego, polegające na niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020, jak również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.), polegającym na: – braku należytego udokumentowania oraz w konsekwencji czytelnego (tj. takiego, które ujawniałoby stronie precyzyjnie tok myślenia organu w odniesieniu do udostępnionych dowodów) uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia; – dokonaniu przez organ nieprawidłowych ustaleń w zakresie kluczowych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych wskazanej w decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację przemawiającą za uwzględnieniem podniesionych zarzutów. W piśmie procesowym z 28 lutego 2024 r. (skarga kasacyjna doręczona 13 lutego 2024 r.) organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przypisanych, a także oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że zobowiązany w skardze kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie zajął stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obarczonym tzw. "przymusem adwokackim". Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny lub działające w sprawie organy podatkowe. Argumenty uzasadnienia powinny pozostawać w rzeczowym związku z przedmiotem zarzutów. Przypomnienie powyższych zasad było niezbędne, a to z uwagi na to, że część zarzutów skargi kasacyjnej sformułowano wadliwie. Zarzucono bowiem sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które nie miały w sprawie zastosowania, a także nie wykazano, w jaki sposób uchybienie przepisom postępowania mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania sądowego – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Dla oceny zasadności skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy sąd I instancji prawidłowo ocenił kontrolowane decyzje jako zgodne z prawem pod względem procesowym. Niezbędne było więc ustalenie, czy organy Agencji prawidłowo uznały, że skarżący nie spełnił w zakresie działki nr [...] położonej w obrębie D., gmina D. warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Wariantu 4.10., tj. warunku trwałego użytku zielonego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ocenił ustalenia faktyczne organów ARiMR za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach. Akceptując je uznał, że mogą stanowić podstawę wydania wyroku. Wynikało z nich, że skarżący złożył wniosek o przyznanie m.in. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 (Wariant 5.5. Półnaturalne łąki świeże) do powierzchni 8,43 ha oraz w ramach Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 (Wariant 4.10. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków; dubelta lub kulika wielkiego) do powierzchni 19,71 ha. Wniosek obejmował także zwrot kosztów transakcyjnych w ramach deklarowanego wariantu w Pakiecie 4. Organy Agencji oceniły, że skarżący nie spełnia warunków przyznania płatność w ramach Wariantu 4.10., gdyż na zadeklarowanej do tej płatności działce nie stwierdzono trwałego użytku zielonego, tj. nie można dla niej ustalić pięcioletniej historii TUZ. Podał, że działka o nr [...] została zadeklarowana do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej po raz pierwszy w 2022 r. Ocenił, że z analizy dostępnych ortofotomap z lat poprzednich (2016, 2018, 2019, 2021) wynika stopniowe zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na tej działce (coraz bardziej liczne i większe siewki drzew oraz trzcinowiska). Natomiast na zdjęciach tej działki wykonanych podczas oględzin 4 maja 2023 r. widać, że teren jest przywracany do użytkowania. Wobec tego odmówiły przyznania wnioskowanej płatności, a na podstawie art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181 str. 48, ze zm. ustaliły wysokość kary administracyjnej. W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń przepisów postępowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2422, z późn. zm.; dalej zwanej: ustawą PROW 2014 – 2020) organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten (wcześniej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2023 r. poz. 1105) w istotny sposób modyfikuje obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności na podstawie przepisów ustawy PROW 2014 – 2020 zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie spełnienia warunków TUZ. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazuje jedynie, jako podstawę nieprawidłowości decyzji organów obu instancji, opisowy charakter uzasadnień decyzji. Decyzje te, zdaniem skarżącego, zostały niewłaściwie uzasadnione, a to z uwagi na to, że nie zostały do nich dołączone zdjęcia z oględzin oraz ortofotomapy z lat poprzednich (2016, 2018, 2019, 2021), a organy nie odniosły się do tego materiału dowodowego w sposób szczegółowy, np. nie wskazały "jaka ilość i jakiego rozmiaru zadrzewień". Tym samym w ocenie skarżącego materiał dowodowy nie został skarżącemu udostępniony. Zdaniem skarżącego nie otrzymał on od organów możliwości, aby samodzielnie zapoznać się i odnieść do posiadanych przez organ zdjęć. Skarżący poddał w wątpliwość czy ortoforomapy zostały włączone do akt sprawy sądowo-administracyjnej. Trudno odnieść się do tak postawionych zarzutów, a to dlatego, że nie wynika z nich na czym miałoby polegać naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów sformułowanej w art. 80 k.p.a. Dalej stwierdzić należy, że w postawionym zarzucie procesowym, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II FSK 2480/17). Podkreślenia wymaga przy tym to, że w świetle art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014 – 2020 – aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się tylko do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wbrew bowiem zarzutom skarżący, nie tylko nie przedstawił dowodów podważających ustalony przez organ stan faktyczny, w tym nie powoływał się na żadne dowody, które potwierdzałyby jego stanowisko, że zgłoszona do płatności nieruchomość stanowi TUZ. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania. W tej sytuacji za chybiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania art. 27 ust.1 pkt 1 ustawą PROW 2014 – 2020, jak też zarzut dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a. regulującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Przede wszystkim dlatego, że w zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Skarżący nie podważył bowiem skutecznie ustaleń faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym również należy, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie domaga się uchylenia wyroku z uwagi na to, że sąd I instancji wydał go w oparciu o niepełny, niewłaściwy lub nieznajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, powinna postawić zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd zaś kontrolując przebieg postępowania administracyjnego nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Skarżący Zatem skarżący twierdząc, że sąd I instancji wydał wyrok w oparciu o materiał dowodowy nieznajdujący się w aktach sprawy, powinien postawiony zarzut procesowy powiązać z art. 133 § 1 p.p.s.a., a następnie jasno wykazać, na jaki dowód powołał się sąd, mimo że ten materiał dowodowy w ogóle nie figuruje w aktach sprawy oraz jak to wpłynęło na wynik sprawy. Tego jednak skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie uczynił. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.