I GSK 394/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 821/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 listopada 2023 r., III SA/Wr 821/22 oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021. J. S. (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 59 ust 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r., w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że doszło do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, podczas gdy beneficjent nie został skutecznie powiadomiony o kontroli, 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że kontrola została zapowiedziana w sposób prawidłowy, podczas gdy zawiadomienie w dotyczące kontroli w dniu 14 stycznia 2022 r. nie zostało odebrane ani przez beneficjenta ani przez jego pełnomocnika, przez co skarżący w ogóle nie posiadał wiedzy o wyznaczonym terminie kontroli, a tym samym nie mógł udostępnić organowi żądanych dokumentów, 3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a") , polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a organ po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 16 listopada 2023 r., III SA/Wr 821/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu. 15 czerwca 2021 r. J. S. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 deklarując do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) działki rolne w ramach sześciu wariantów rolno-środowiskowo- klimatycznych. Gospodarstwo zostało wytypowane do kontroli na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Z protokołu pokontrolnego wynika, że beneficjent uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, inspektorzy kontroli na miejscu bezskutecznie próbowali skontaktować się z pełnomocnikiem J. S. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w punkcie 3. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 8 k.p.a. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Artykuł 8 k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych paragrafów 1 i 2 zawierających zasady: prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z uwzględnieniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; utrwalona praktyka rozstrzygania spraw. Kasator nie wskazał, czy naruszono art. 8 § 1 k.p.a.; art. 8 § 2 k.p.a., czy też art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Tym samym, nie wykazał wpływu nie sprecyzowanego naruszenia przepisu postępowania na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Skoro kasator w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., nie podważył skutecznie ustalenia, że beneficjent uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.