I GSK 387/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. Sp. z o.o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt V SAB/Wa 43/22 w sprawie ze skargi U. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w zakresie opłaty abonamentowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę U. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w zakresie opłaty abonamentowej. Sąd I instancji, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, iż stosownie do treści art. 9 i 10 ustawy z dnia 12 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1689 ze zm.) zakres kompetencji KRRiT odnośnie opłat abonamentowych dotyczy wyłącznie postępowań w przedmiocie umorzenia bądź rozłożenia na raty zaległości z tytułu opłat abonamentowych oraz odsetek za zwłokę w ich uiszczaniu. Przepisy zarówno tej ustawy, jak i innych aktów prawnych regulujących status i kompetencje KRRiT oraz problematykę opłat abonamentowych, nie przewidują kompetencji KRRiT w odniesieniu do stwierdzania nadpłaty w opłatach abonamentowych. W polskim systemie administracyjnym ma zaś możliwości domniemania kompetencji, jak to uczynił pełnomocnik spółki w skardze. Nadto WSA w Warszawie wskazał, że do pobierania opłat abonamentowych uprawniona jest Poczta Polska S.A. na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych w zw. z art. 3 pkt 13 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 poz. 896 ze zm.) jako operator wyznaczony w drodze decyzji przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Ustawa o opłatach abonamentowych reguluje tryb, zasady, sposób obliczania opłaty oraz czynności, jakie w tym zakresie podejmuje Poczta Polska S.A. Regulacje odnoszą się zarówno do opłaty należnej, jak i do zwrotu nienależnej, co oznacza, iż zarówno zwrot nadpłaty, jak i odmowa zwrotu opłaty winna być dokonywane wyłącznie przez operatora wyznaczonego jako czynność materialno-techniczna, niewymagająca wydania decyzji. Tym samym to Poczta Polska S.A. uprawniona jest do stwierdzenia ewentualnej nadpłaty w opłacie abonamentowej uiszczonej przez zarejestrowanego abonenta, lecz dokonuje tego jedynie w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wyliczeniu wysokości nieuiszczonej opłaty, bądź ustaleniu istnienia nadpłaty lub jej braku. To z kolei oznacza, że kompetencji do stwierdzenia istnienia lub braku istnienia nadpłaty w drodze decyzji nie posiada KRRiT. W konsekwencji, skoro KRRiT nie miała umocowania do wydania decyzji o stwierdzeniu nadpłaty w opłacie abonamentowej, to nie można mówić o jej bezczynności w tym zakresie. U. Sp. z o.o. w K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto, skarżąca oświadczyła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2021 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.): a) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 - 4 oraz pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wniesienie skargi na bezczynność w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne i w konsekwencji jej odrzucenie, podczas gdy nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi, z uwagi na to, że organ administracji publicznej, któremu zarzucana jest bezczynność, posiada kompetencję do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, wbrew odmiennej ocenie Sądu I instancji. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie odrzucił skargę na bezczynność, kończąc tym samym postępowanie w sprawie. W przypadku, gdyby do zarzucanego naruszenia nie doszło. Sąd I instancji nie odrzuciłby skargi, lecz przeprowadził kontrolę sądowoadministracyjną w przedmiocie bezczynności w postępowaniu prowadzonym przez organ i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie; b) art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 - 4 oraz pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1-3 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie bezczynności organu, pomimo podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, z uwagi na to, że organ administracji publicznej, któremu zarzucana jest bezczynność, posiada kompetencję do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, wbrew odmiennej ocenie Sądu I instancji. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie nie zastosował ww. przepisów, co w konsekwencji skutkowało niewydaniem orzeczenia merytorycznego w przedmiocie bezczynności organu. W przypadku, gdyby do zarzucanego naruszenia nie doszło. Sąd I instancji stwierdziłby bezczynność organu administracji publicznej. 2) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): a) art. 2 § 2, 72 § 1 pkt 1, 73 § 1 pkt 1, 74a, 75 § 4a, 77 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.) (dalej "Ordynacja podatkowa") poprzez ich niewłaściwe (błędne) niezastosowanie w niniejszej sprawie. Opłata abonamentowa zalicza się bowiem do opłat, o których mowa w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji mają do niej zastosowanie (wprost, a nie odpowiednio) przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy Rozdziału 9 dotyczące nadpłaty. W konsekwencji Sąd I instancji dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie bezczynności w postępowaniu prowadzonym przez organ powinien uwzględnić powyższe przepisy, a w konsekwencji przyjąć, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji posiada kompetencję do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji stwierdzającej nadpłatę w zakresie opłaty abonamentowej i pozostaje w tej sprawie bezczynny. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem z 19 kwietnia 2023 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zatem z przepisu tego wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organów możliwe jest w przypadkach wskazanych w pkt 1-4a powyższego przepisu, tj. w sprawach w których są wydawane decyzje (pkt 1) i postanowienia (pkt 2 i 3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności inne niż określone w pkt 1-3, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), a także w sprawach w których mogą być wydawane w indywidualnych sprawach pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (pkt 4a). Skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Pogląd taki prezentowany jest zarówno w piśmiennictwie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2009, s. 40), jak i w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 – dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie organ nie był umocowany do orzekania w zakresie stwierdzenia nadpłaty w opłacie abonamentowej, a tym samym że nie można mówić o bezczynności w tym zakresie. O bezczynności organu bowiem można mówić jedynie wtedy, kiedy organ ma kompetencje do wydania żądanego aktu lub podjęcia żądanej czynności. Wobec tego zauważyć należy, że jedyne kompetencje orzecznicze KRRiTv, uregulowane w ustawie o opłatach abonamentowych, dotyczą umorzenia bądź rozłożenia na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 3 oraz odsetek za zwłokę w uiszczaniu tychże opłat. Z żadnego przepisu cyt. ustawy nie sposób wywieść kompetencji Rady do stwierdzenia nadpłaty w opłatach abonamentowych. Organ ten ani nie ma kompetencji do ustalania wysokości opłat abonamentowych, gdyż są one określone ustawowo, ani nie pobiera tychże opłat. Jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, opłaty te są pobierane przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. W ust. 2 art. 6 ww. ustawy wskazano, że wpływy z pobranych opłat abonamentowych oraz odsetek za zwłokę w uiszczaniu tych opłat operator wyznaczony przekazuje na wyodrębniony rachunek KRRiTv z przeznaczeniem na cele określone w art. 8 ust. 1 (to jest wyłącznie na realizację przez nadawców publicznej radiofonii i telewizji misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji), po potraceniu umownego wynagrodzenia za te usługi. Prawo do domagania się stwierdzenia nadpłaty skarżąca upatruje w przepisie art. 2 § 2 o.p., nie wyjaśniając jednak, z czego wywodzić by można kompetencje KRRiTv do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Co więcej, na gruncie rozpoznawanej sprawie takie rozstrzygnięcie zostało wydane przez Pocztę Polską S.A., do której to pierwotnie zwrócono się z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty (zob. s. 7 skargi kasacyjnej). Za niedopuszczalne należy zatem uznać domaganie się od organu niewłaściwego w sprawie wydania aktu w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, w sytuacji gdy inny organ orzekł już w tej samej sprawie, a strona jedynie nie zgadza się z treścią podjętego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę na bezczynność organu wobec braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA nie orzekał, ponieważ ustawa p.p.s.a. nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania, w sytuacji gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylone zostaje postanowienie o odrzuceniu skargi.