I GSK 382/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 492/21 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 września 2020 r. nr 040000/71/596093/2020/RDZODW w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 28 września 2021r., sygn. akt I SA/Bd 492/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16 września 2020 r., nr 040000/71/596093/2020/RDZODW w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i rozstrzygnięcia skargi J. F. poprzez jej oddalenie. Organ wniósł ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez: - błędne przyjęcie przez WSA w Bydgoszczy, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. organ naruszył ww. przepisy podczas gdy skarżący prowadzący działalność gospodarczą od 1999r. i zatrudniający pracownika od 17 lutego 2016 r. miał obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych do 15 dnia każdego miesiąca i takie deklaracje składał, zatem w obowiązek ten nie był dla niego niczym nowym, a jedynie z woli ustawodawcy, termin na składanie deklaracji został wydłużony do 30 czerwca 2020r.; - błędne przyjęcie, że organ naruszył ww. przepis, bowiem nie dopełnił obowiązku informacyjnego i nie wskazał skarżącemu przed upływem 30 czerwca 2020 r., "wszystkich wymaganych do uzyskania zwolnienia dokumentów" podczas gdy termin na złożenie deklaracji za maj 2020 r. upływał z dniem 30 czerwca 2020 r., a zatem przed upływem tego terminu żadnych dokumentów nie brakowało; b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył ww. przepis bowiem zdaniem Sądu decyzja, którą otrzymuje strona, powinna w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy i dlaczego zdecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków, podczas gdy wszystkie niezbędne elementy decyzji, jakie określa k.p.a. zostały w niej zamieszczone, w tym stan faktyczny sprawy, podstawa prawna i wskazanie przyczyn odmowy, a zatem wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej; c) 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że niezłożenie dokumentów rozliczeniowych wynikało z niewiedzy skarżącego, a w konsekwencji uznanie, że organ winien był go o takiej konieczności poinformować, z pominięciem okoliczności, że Skarżący na etapie składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznał, że popełnił błąd nie przesyłając deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. w terminie, a jako usprawiedliwienie podał zamieszanie spowodowane pandemią. Powyższe świadczy o tym, że skarżący wiedział o konieczności złożenia ww. dokumentu. Dopiero zaś na etapie złożenia skargi Skarżący stwierdził, że nie wiedział o istnieniu takiego obowiązku; d) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi co do przesłanek rozpoznania wniosku skarżącego contra legem, tj. poprzez wskazanie, że niezłożenie przez stronę w ustawowym terminie wszystkich wymaganych dokumentów "organ nie może jej odmówić wyłącznie z powodu tego opóźnienia", tj. w istocie nakazanie pominięcia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, faktu opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez nakazanie organowi rentowemu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, pominięcia faktu w złożeniu deklaracji za maj 2020 r., podczas gdy złożenie deklaracji za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. jest warunkiem sine qua non uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, dla płatników nie zwolnionych z obowiązku ich składania, czyli dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, strona skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego złożonym w dniu 3 kwietnia 2020 r. (data wskazana w skardze kasacyjnej), organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji za maj 2020 r. w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącego do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020r.), organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu 3 kwietnia 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Tym samym, Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Należy także przyznać rację Sądowi I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Według tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że skoro powodem odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego było niezłożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r., to organ w pierwszej kolejności obowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa na nim ciążył i nie podlegała on zwolnieniu w tym zakresie. Ponadto zasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, że uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie, z uwagi na swój lakoniczny charakter, nie czynią zadość wymogowi z art. 107 § 3 k.p.a., nie podano żadnych przepisów prawa, na których organ oparł swoje rozważania. Ponadto w aktach sprawy brak jest wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co nie pozwala na ocenę jaki stan faktyczny był przedmiotem analizy przez organ. W istocie rzeczy nie wiadomo na jakiej podstawie faktycznej organ oparł wydawane w sprawie rozstrzygnięcia. Organ w zaskarżonej decyzji ustosunkował się bardzo ogólnikowo do argumentacji skarżącej, wskazując gołosłownie jedynie, że do 30 czerwca 2020 r. skarżący nie złożył deklaracji rozliczeniowej za miesiąc maj 2020 r. Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać, należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione, poprzez zasadne dostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń norm przewidzianych w art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W kontekście powyższego za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że brak złożenia dokumentów rozliczeniowych wynikał z niewiedzy skarżącego, a w konsekwencji uznanie, że organ winien był go o takiej konieczności poinformować. Przechodząc do oceny ostatniego zarzutu procesowego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że łączy się on z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Istotą tych zarzutów jest wadliwe - w ocenie autora skargi kasacyjnej - zalecenie Sądu I instancji dotyczące pominięcia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, faktu opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązków informacyjnych wobec strony przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. I GSK 494/21, z dnia 15 września 2021, sygn. I GSK 431/21, z dnia 29 września 2021 r., sygn. I GSK 545/21, z dnia 7 października 2021 r., sygn. I GSK 496/21 i inne.). Podstawę prawną takiego ukształtowania przez Sąd I instancji zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ terminu, w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych (30 czerwca 2020 r.). Należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracji art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej. Tym samym, niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.