I GSK 37/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 481/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 5 maja 2021 r. nr GI 08242633-1/15 w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rentowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 481/21 - po rozpoznaniu skargi J. K. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: organ lub Prezes KRUS) z dnia 5 maja 2021 r., nr GI 08242633-1/15, w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rentowego – uchylił zaskarżoną decyzję. Prezes KRUS w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. Naruszenie art. 41b ust. 2 Ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r., poz. 174; dalej: u.s.r.) - polegające na błędnej wykładni przesłanki możliwości płatniczych wnioskodawcy poprzez uznanie, że ustalona przez organ sytuacja rodziny nie ma charakteru stabilnego, kiedy to wnikliwa analiza wskazywała inne dochody a zatem odmienną sytuację majątkową wnioskodawcy i jego rodziny na dzień wydawania decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia; 2. Naruszenie art. 41b ust. 2 u.s.r. - polegające na błędnej wykładni przesłanki możliwości płatniczych wnioskodawcy poprzez uznanie, że organ nie ustalił, jakie są możliwości płatnicze wnioskodawcy i czy nie pozbawi to możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny. II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 oraz art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r. poprzez błędne przyjęcie, że organ rentowy nie poprzedził wydania decyzji prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i nie wyjaśnił, jaka jest rzeczywista możliwość spłaty zadłużenia zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r.; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że organ na dzień wydania decyzji nie ocenił przesłanki umorzeniowej tj. ważnego interesu zainteresowanego oraz jego możliwości płatniczych, w szczególności przyjmując wyjątkowy charakter instytucji umorzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący odniósł się do zarzutów organu oraz zrzekł się z przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy. Najdalej idącym zarzutem skargi jest sformułowany w cz. II pkt 2 jej petitum zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegający wedle organu na zaniechaniu wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że na dzień wydania decyzji nie ocenił przesłanki umorzeniowej, tj. ważnego interesu zainteresowanego oraz jego możliwości płatniczych. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został w żaden sposób uzasadniony przez skarżącego kasacyjnie. Tymczasem z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie – w odniesieniu do sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – argumentacji na poparcie wykazania, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Także już z tych względów zarzut nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Niemniej jednak, zważywszy na charakter unormowania zawartego w art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowiącego w istocie warunki dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że o naruszeniu ww. przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków w taki sposób, że uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, bądź uniemożliwia dokonanie przez NSA kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie taki stan rzeczy nie ma miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera prawem przewidziane elementy. Możliwe jest prześledzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji i poznanie motywów (w tym wyjaśnienia podstawy prawnej), jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. W kontekście sformułowania podstawy kasacyjnej wskazania także wymaga, że – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w kontekście przeprowadzonej wykładni przepisów. Ze skargi kasacyjnej wynika, iż spór w sprawie dotyczy uznania za nieprawidłową decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia rentowego. Zważywszy, iż rozpoznanie zarzutów procesowych w sprawie uzależnione jest od rozumienia (wykładni) przesłanek umorzenia należności wskazanych w art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r., w pierwszej kolejności rozpoznano zarzuty sformułowane w cz. I petitum skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni tegoż przepisu, a dopiero dalej nastąpiła ocena zarzutów procesowych wskazanych w cz. II pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te są nieusprawiedliwione. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia ich niezasadności, zauważyć trzeba, iż w petitum skargi kasacyjnej (w cz. I pkt 1 i 2) wskazano na zarzut błędnej wykładni 41b ust. 2 u.s.r., który to przepis nie znajdował zastosowania w sprawie (dotyczy on kwestii braku przedawnienia należności w sytuacji zabezpieczenia hipoteką). Niemniej jednak, mając na uwadze, że z treść uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosi się wprost do art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut błędnej wykładni w odniesieniu do tegoż właśnie przepisu. Zgodnie z dyspozycją art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, że z unormowania tego wynika, iż przesłankami warunkującymi umorzenie należności jest złożenie w tym zakresie stosownego wniosku i zaistnienie ważnego interesu zainteresowanego. Organ powinien przy tym uwzględnić, z jednej strony możliwości płatnicze wnioskodawcy, a z drugiej, stan finansów funduszu emerytalno-rentowego. Istotne jest, że na gruncie art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r. ważny interes zainteresowanego (ust. 1) jest przesłanką pierwszoplanową i odrębną od przesłanek szczegółowych umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, które to przesłanki występują łącznie w postaci: możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego (wskazanych w pkt 2 ust. 1). To oznacza, że rozpoznanie przesłanek umorzenia jakimi są możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów wskazanych funduszów warunkowane jest istnieniem (wystąpieniem) przesłanki ważnego interesu zainteresowanego. Takie rozumienie potwierdza odczytywanie regulacji także w kontekście pkt 1 art. 41a ust. 1 u.s.r., a zatem z zastosowaniem rozumienia systemowego unormowania art. 41a ust. 1 u.s.r. Stąd też wadliwe jest stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie "przepis prawa materialnego obliguje jedynie organ do ustalenia możliwości płatniczych oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowych i składkowych" (s. 3 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że wobec braku definicji pojęcia ważnego interesu zainteresowanego, a także możliwości różnorakich okoliczności decydujących o jego zaistnieniu w danej sprawie, należy brać pod uwagę nie tylko zdarzenia nadzwyczajne, ale także dotyczące zainteresowanego. W tych ostatnich przypadkach, tj. okoliczności dotyczących zainteresowanego (takich jak trudna sytuacja finansowa, majątkowa, osobista, czy zdrowotna), mając na uwadze przedmiot rozpoznania (tj. umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z KRUS) ważny interes zainteresowanego zachodzić będzie w sytuacji gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty/zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i jego sytuacją materialną występować będzie taka zależność, że zapłata należności mogłaby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego lub/i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych. Z kolei możliwości płatnicze wnioskodawcy należy odnosić do określenia finansowej zdolności uregulowania przez wnioskodawcę określonej (danej) kwoty należności. W tym celu niewystarczające jest uwzględnienie na dzień wydawania decyzji wysokości osiąganych dochodów. Należy także mieć na uwadze ich stabilność (także na ten dzień) w kontekście znanych okoliczności mających na nią wpływ (np. określonego czasu zawartych umów; por. wyrok NSA z 5 marca 2019 r., I GSK 3387/18, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a także wysokość należności w kontekście niezbędnych kosztów utrzymania. Jeśli w ramach tych ostatnich brak jest dowodów dokumentacyjnych, konieczne jest uwzględnienie danych zobiektywizowanych określanych przez Główny Urząd Statystyczny (w tym minimum egzystencji). Za uzasadnione w kontekście okoliczności sprawy nie mogły zostać uznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zawarte w cz. II pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organ w ramach sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego (w cz. I petitum skargi kasacyjnej) także usiłował kwestionować prawidłowość oceny stanu faktycznego, co nie mogło odnieść zamierzonego skutku i zostać uwzględnione - z uwagi na wymogi stawiane względem skargi kasacyjnej. Nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r. Z przedstawionej wykładni regulacji materialnoprawnych w zestawieniu z oceną WSA odnośnie do przeprowadzonego przez organ postępowania wynika prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji. W uzasadnieniu tegoż WSA słusznie wskazał, że "Z decyzji w istocie nie wynika, czy organ uznał, że w sprawie istnieje ważny interes zobowiązanego, czyli przesłanka umorzeniowa z art.41a ust.1 pkt 2 u.s.r., ale mimo to organ odmówił umorzenia korzystając z tzw. uznania administracyjnego, czy też organ uznał, że przesłanki umorzenia w ogóle nie wystąpiły." (s. 5). Poza tym nawet przy założeniu, że organ uznał ów ważny interes i odmówił umorzenia w ramach przysługującej mu kompetencji, istotne jest, że nie wziął pod uwagę okoliczności, które muszą być ustalone zgodnie z przedstawioną wykładnią art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.