I GSK 2970/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1235/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście Północ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r. nr KOC/6056/Ni/16 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1235/17 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej W. przy udziale A Sp. z o.o. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r. nr KOC/6056/Ni/16 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia bądź rozłożenia na raty kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako organ I instancji) wymierzył A Sp. z o.o. w Warszawie (dalej jako spółka lub uczestnik) karę w wysokości 28 434 zł za zajęcie pasa drogowego. Od powyższej decyzji Uczestnik złożył odwołanie, a następnie decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako organ odwoławczy lub SKO) z dnia 21 kwietnia 2016 r. Wnioskiem z dnia 12 lipca 2016 r. Spółka wystąpiła o umorzenie powyższej kary, ewentualnie o rozłożenie jej na raty. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 29 września 2016 r., umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu pierwszej instancji z treści art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077, dalej: "u.f.p.") wynika, że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6. Przepis ten, zdaniem organu pierwszej instancji nie przewiduje więc możliwości przyznawania przedsiębiorcom ulg w spłacie należności z tytułu kary za zajęcie pasa drogowego, będących środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, których dotyczy art. 60 pkt 7 u.f.p. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej W. (dalej: "Prokurator"), wnosząc o jej uchylenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzję SKO stwierdził m.in., że spór w sprawie sprowadza się do interpretacji art. 64 u.f.p., a charakter zobowiązania z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, jako niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym określonej w art. 60 pkt 7 u.f.p. jest bezsporny. Sąd I instancji przypomniał, że należności z tytułu kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego należą do kategorii środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Podstawę prawną ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowi art. 64 u.f.p. Jednakże zakres zastosowania ulg jest, zdaniem WSA, uzależniony od osoby zobowiązanego. Zasada ogólna wyrażona w art. 64 ust. 1 doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego – prowadzącego działalność gospodarczą, jak i co do rodzajów należności publiczno-prawnych, co do których może być zastosowana ulga, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. W art. 64 ust. 2 nie ma takiego celu regulacji, który wskazywałby, że tylko określone zobowiązania z art. 60 pkt 1-6 u.f.p. są szczególnie regulowane, co do możliwości zastosowania ulgi w przypadku, gdy dotyczy to zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą. Przyjęcie takiej wykładni potwierdza treść art. 67 u.f.p. odsyłająca w sprawach nieuregulowanych do m.in. działu O.p., w którym znajdują się art. art. 67a i 67b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że regulacja art. 64 ust. 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, tym samym decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zawiera wykładnię art. 64 u.f.p. podzielaną przez Sąd I instancji. W jego ocenie istniała podstawa do umorzenia postępowania z wniosku spółki na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej jako k.p.a.) z uwagi na brak podstaw do udzielania ulgi w zgłoszonym zobowiązaniu. W tych warunkach decyzja organu II instancji uchylająca prawidłową decyzję organu pierwszej instancji nie mogła się ostać. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę przez oddalenie skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej W. ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 64 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 55 u.f.p. w zw. z art. 60 u.f.p., art., 67 u.f.p. w zw. z art. 67a § 1 i 67b § 1 O.p. oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.) polegające na błędnej wykładni powyższych norm, sprowadzającej się do oceny, że w przypadku przedsiębiorców nie jest dopuszczalne udzielenie ulgi dotyczącej zobowiązania z tytułu należność budżetowej powstałej w wyniku nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z przepisów tych nie wynika takie ograniczenie; 2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - wobec rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., albowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że do ubiegania się o udzielnie ulgi, dotyczącej zobowiązania z tytułu należność budżetowej powstałej w wyniku nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, jest upoważniona tylko osoba niebędąca przedsiębiorcą, zaś osoba prowadząca działalność gospodarczą nie ma nawet prawa do ubiegania się o taką ulgę, jest nie do pogodzenia z zasadami praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do działań władzy publicznej oraz przekonywania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - wobec oczywistego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o udzielenie ulgi było bezprzedmiotowe a decyzja o jego umorzeniu była uzasadniona, podczas gdy w rzeczywistości zostały spełnione wszystkie warunki do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie udzielania ulgi, dopuszczalne jest bowiem ubieganie się o udzielenie tej ulgi przez przedsiębiorcę a przez to nie zachodziła żadna bezprzedmiotowość postępowania, wobec czego konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, co też słusznie uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia na gruncie niniejszej sprawy jest wykładnia art. 64 ust. 1 i ust. 2 u.f.p., przy jednolitym ujęciu przez strony charakteru zobowiązania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi jako niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym określonej w pkt 7 art. 60 u.f.p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p. w stanie prawnym adekwatnym dla rozpoznawanej sprawy, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 (...)". Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, przepis art. 64 ust. 2 u.f.p. nie powinien być interpretowany w taki sposób, że ogranicza on możliwość pomiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą starania się o ulgę w spłacie innych należności niż wskazanych w art. 60 pkt 1-6 u.f.p, którego to poglądu nie podzielił WSA wydając zaskarżonym wyrok. Rozstrzygając ten spór prawny Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w analogicznych sprawach, o tożsamym stanie prawnym jak rozpoznawana sprawa, zapadły już wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2818/15 oraz z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1319/18 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawarty tam pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, a przedstawioną w nim argumentację przyjmuje jako własną. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że prawodawca ma dużą swobodę w kształtowaniu systemowych rozwiązań, w tym także, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, w zakresie wprowadzania i znoszenia ulg. Swoboda ustawodawcy w zakresie kształtowania obowiązującego systemu ulg o różnym charakterze, w tym także dotyczących środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe ograniczona jest jedynie obowiązkiem zachowania standardów konstytucyjnych demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP. Do standardów tych należy w szczególności zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, również zasada ochrony praw nabytych oraz ochrony interesów w toku, które stanowią konkretyzację wymienionej zasady konstytucyjnej, a także zasada równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (p. np. wyrok NSA z 12 marca 2010 r., I FSK 9/09 i powołane tam orzecznictwo). W spornym przepisie art. 64 u.f.p., w jego ust. 1 ustawodawca przewidział możliwość udzielenia ulg określonych w art. 55 (a więc umorzenie w całości albo w części, odroczenie terminu spłaty lub rozłożenie na raty) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Przepis ten nie zawiera ograniczeń jak chodzi o rodzaj należności wymienionych w art. 60 u.f.p., a udzielenie ulgi może obejmować każdą niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, wymienioną w tym przepisie. Natomiast ust. 2 art. 64 u.f.p., dotyczy zasad udzielania ulgi podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, a więc podmiotom, występującym jako przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Pomoc wskazana w tym przepisie jest dopuszczalna tylko wobec należności enumeratywnie w nim wymienionych, przy czym może ona przybierać formy wskazane w pkt 1-3 tego przepisu. Wobec tego, ustawodawca kwestię ulg przyznawanych przedsiębiorcom objął przepisem szczególnym, co oznacza, że te podmioty, zostały wyłączone spod działania przepisu ogólnego, do którego należy zaliczyć ust. 1 art. 64 u.f.p. Przyjęte kryterium podmiotowe udzielania przedsiębiorcom ulg jest analogiczne do zawartych w przepisach art. 67a i 67b stawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.; dalej: o.p.). Wprawdzie kryterium różnicującym w tych przepisach nie jest zakres przedmiotowy ulg, który w obu przypadkach w nich określonych dotyczy zobowiązań podatkowych wymienionych w art. 67a o.p., niemniej sposób wyodrębnienia podmiotów oraz form udzielenia ulg zredagowany został w podobny sposób. W szczególności użytym w art. 67a i 67b o.p. kolejno sformułowaniom "organ podatkowy, na wniosek podatnika" oraz "Organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą", odpowiadają zwroty normatywne zawarte w art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. odpowiednio: "Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego" oraz "Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą". W praktyce orzeczniczej nie budzi wątpliwości, że art. 67b o.p. dotyczy zasad udzielania pomocy podatnikom prowadzącym działalność gospodarczą, a jest ona dopuszczalna tylko w ściśle określonych w nim sytuacjach. Nie ma normatywnego uzasadnienia, aby w odniesieniu do regulacji zawartych w art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. przyjmować odmienną, rozszerzającą w istocie wykładnię tych przepisów, dopuszczającą stosowanie ulg również wobec niepodatkowych należności budżetowych niewymienionych w przepisie art. 64 ust. 2 u.f.p. Z uwagi na zakładaną w sądowym stosowaniu prawa racjonalność prawodawcy nie należy przypisywać mu intencji stworzenia regulacji zbędnych, niekompletnych, czy też niezgodnych, zwłaszcza z Konstytucją, skoro założenie to implikuje niesprzeczność i systemowość wiedzy ustawodawcy o prawie, a także asymetryczność i przechodniość jego preferencji (zob. L. Nowak, Interpretacja prawnicza. Studium z metodologii prawoznawstwa, Warszawa 1973, s. 172). Z założenia tego wynika "dążenie do utworzenia zbioru norm prawnych zupełnego i niesprzecznego" (v. wyrok NSA z 10 grudnia 2007 r., II FPS 3/07, ONSAiWSA 2008/3/45). Dokonując zatem wykładni i stosując unormowania prawa stanowionego (powszechnie obowiązującego) należy dążyć do takiego rezultatu, który zapewni spełnienie powyższych postulatów. Skoro zatem art. 64 ust. 1 u.f.p., a w odniesieniu do przedsiębiorców jego ust. 2 stanowi materialnoprawną podstawę udzielania ulg w odniesieniu do wyczerpująco wymienionych w nich niepodatkowych należności budżetowych, to wnioski SKO o możliwym poszerzeniu zakresu ulgi wobec przedsiębiorców o niewymienione w przepisie art. 64 ust. 2 należności budżetowe, stanowiłoby wykładnię contra legem. Przepis ten, zawiera bowiem wyczerpującą regulację, odnoszącą się zarówno do podmiotu, przedmiotu i zakresu ulg poprzez odesłanie do art. 55 u.f.p., a zatem w unormowanym w nim zakresie, nie można jego treści odnoszącej się do zakresu przedmiotowego regulacji - wskazanego w nim rodzaju należności, uzupełniać o regulacje zawarte w jego ust. 1 czy też w art. 67a i 67b o.p., których przedmiotem są zobowiązania podatkowe. Nie można z treści przepisu wywodzić istnienia normy prawnej, która nie została w nim zawarta. Taka interpretacja przepisu, jako mająca charakter normotwórczy jest niedopuszczalna. Należy podkreślić, że dopiero w następstwie zmiany wprowadzonej przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017, poz. 659) zmieniającej tą ustawę z dniem 28 kwietnia 2017 r., art. 64 ust. 2 otrzymał brzmienie: "Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 (...)". Po zmianach, istnieje zatem możliwość udzielenia przedsiębiorcy ulg, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. także w odniesieniu do należności wymienionych w art. 60 pkt 7 u.f.p., a więc również kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych (Druk nr 1014, str. 8, ust. II, pkt 2 lit. d) wskazano, że projektowane zmiany ustawy mają na celu wprowadzenie dla zobowiązanych prowadzących działalność gospodarczą możliwości uzyskiwania preferencji w odniesieniu do wszystkich należności wymienionych w otwartym katalogu z art. 60 u.f.p., stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że w art. 64 ust. 2 zrezygnowano ze sztywnego odniesienia się do wskazywanych w tym przepisie kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, co do których mogą być przyznawane ulgi. Proponowana zmiana ma na celu stworzenie podstaw prawnych dla zobowiązanych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie możliwości uzyskiwania preferencji w odniesieniu do wszystkich należności wymienionych w otwartym katalogu z art. 60 ustawy (str. 23). Wprowadzone z dniem 28 kwietnia 2017 r. zmiany, nie miały wpływu na kształt rozpoznawanej sprawy, w której ostateczna decyzja została wydana w dniu 15 grudnia 2016 r., bowiem jak wynika z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych, tylko do spraw dotyczących udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z podanych przyczyn, zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego i materialnego, okazały się nieusprawiedliwione. Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.