I GSK 379/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 927/19 w sprawie ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 11 października 2019 r. nr SKO.409.RÓ.1323.60.2019 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz A 7167 (siedem tysięcy sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 927/19 w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: SKO, organ, organ II instancji) z 11 października 2019 r. w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2010–2011. Z akt sprawy wynika, że Starosta Stalowowolski decyzją z 26 stycznia 2017 r. orzekł o zwrocie do budżetu Powiatu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2010–2011. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO w Tarnobrzegu decyzją z 9 maja 2017 r. W efekcie wniesionej skargi WSA w Rzeszowie wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt. I SA/Rz 475/17 uchylił decyzję organu II instancji; u podstaw legły uchybienia natury formalnej, a w szczególności w decyzji organu II instancji inna kwota do zwrotu została określona liczbowo, a inna słownie, co nie mogło zostać konwalidowane w drodze sprostowania (wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Rozpoznając odwołanie SKO w Tarnobrzegu decyzją z 11 października 2019 r. ustaliło, że łączna kwota przypadająca do zwrotu wynosi 147 359,53 zł i stanowi sumę kwot dla X oraz Y w Stalowej Woli. W skardze spółka podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego postulując uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji oraz, w każdym przypadku, zasądzenie od SKO na rzecz spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych. W piśmie z 28 stycznia 2020 r. strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe żądania wnosząc jednocześnie o uwzględnienie wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny – o czym była mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia – oddalił skargę. Treść wyroku jest dostępna w Internecie, w ww. bazie. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173–174, art. 176 § 1, art. 177 § 1 p.p.s.a. – wniosła spółka, a zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i – alternatywnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji ewentualnie umorzenie postępowania (w przypadku podzielenia zarzutu przedawnienia zobowiązania); w każdym zaś z tych przypadków wniesiono o zasądzenie od SKO na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 z późń. zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. – polegające na braku wyjścia poza granice zaskarżenia i nie wyjaśnienie okoliczności wydania orzeczenia przez organ II instancji na niekorzyść Skarżącej, w zakresie nałożenia na nią obowiązku zwrotu dotacji w kwocie o 200 zł wyższej wraz z odsetkami, niż wynikało to z decyzji organu I instancji, a w konsekwencji uchylenie się przez Sąd I instancji od dokonania szczegółowej oceny prawnej i faktycznej tego zagadnienia i niesłusznym oddaleniu skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że organ administracji miał prawo subiektywnie ocenić, że niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2004.256.2572 z późń. zm.; dalej u.s.o.) nie zachodzą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmówiono – bez uzasadnienia przyczyny – zastosowania art. 7a k.p.a. i nie rozstrzygnięto wątpliwości w tym zakresie na korzyść Skarżącej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 9 zdanie pierwsze k.p.a. – poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i zaniechanie przedstawienia stanu prawnego w zakresie zarzutu skargi, dotyczącego rozszerzenia postępowania administracyjnego przez organ administracyjny o dotacje pobrane w nadmiernej wysokości, wbrew treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, przez co orzeczenie WSA w Rzeszowie w tej części uzasadnienia dotyczącego wspomnianego naruszenia prawa zawiera istotne braki (nadmierna lakoniczność), które mogą uniemożliwiać kontrolę kasacyjną, a przede wszystkim stoją na przeszkodzie sformułowaniu pełnych i właściwych zarzutów kasacyjnych, podczas gdy organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. – poprzez zaniechanie należytego wykonania obowiązku kontroli przez Sąd I instancji, stanu faktycznego w zakresie jednoznacznego ustalenia danych personalnych słuchaczy, na których pobrano dotację w nadmiernej wysokości, oraz stawki dotacji obowiązującej na jednego słuchacza w 2010 r. i 2011 r. z uwzględnieniem podziału na poszczególne szkoły, pomimo że dane te nie mają odzwierciedlenia w wydanych decyzjach organów administracji publicznej, ani w załącznikach do protokołu kontroli, a bez wskazanych informacji Sąd I instancji nie mógł w sposób prawidłowy skontrolować prawidłowości działań organów administracji publicznej, co zostało również pominięte w treści uzasadnienia skarżonego wyroku; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. – poprzez brak wskazania podstawy prawnej i należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej stanowiących, że wydatki nieudokumentowane należy traktować jako dotację, wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, albowiem nie realizują one zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez brak wskazania jednoznacznych podstaw prawnych, a w konsekwencji jasnej i jednoznacznej oceny przepisów, dotyczących możliwości złożenia korekty rozliczenia dotacji; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 137 § 1 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2012.749 ze zm., dalej: O.p.) w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2019.1460 dalej: k.p.c.) – poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, gdy organ administracji publicznej dokonał błędnej oceny dowodów stwierdzając, że pełnomocnictwo udzielone B.B. w toku kontroli skarbowej obejmowało stricte kontrolę skarbową, a zatem wygasło z dniem wydania wyników kontroli skarbowej, podczas gdy pełnomocnik ten był umocowany do uczestniczenia we wszystkich czynnościach związanych z kontrolą skarbową, a wedle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2019 r. o sygn. akt I FPS 3/18 zawiadomienie o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia stanowił czynność postępowania, prowadzonego przed organami podatkowymi, nadto Sąd I instancji błędnie ocenił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz odpowiedzi na nie ze strony Urzędu Kontroli Skarbowej w Bydgoszczy doręczone do rąk pełnomocnika ustanowionego w toku kontroli skarbowej i po jej zakończeniu nie ma wpływu na prawidłowość doręczenia zawiadomienia o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia, gdy stanowi to najlepszy dowód na to, że pełnomocnictwo obejmowało nie tylko samo postępowanie kontrolne, ale także inne czynności z nim związane, jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy też zawiadomienie o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia, skutkiem czego zobowiązanie dotyczące zwrotu dotacji za lata 2010–2011 winno zostać uznane przez Sąd jako przedawnione; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo błędnego przyjęcia przez organ, że Szkoła przeznaczyła środki z dotacji oświatowej w celu sfinansowania działań reklamowych, mających na celu zachęcenie do oferty Szkoły, gdy tymczasem działania promocyjne Szkoły koncentrowały się wyłącznie na informowaniu o ofercie edukacyjnej, prowadzonej rekrutacji oraz promowaniu wartości nauki i edukacji w świadomości lokalnej, tym bardziej, że Szkoła kształci osoby dorosłe, które nie są objęte obowiązkiem szkolnym; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 81b § 1 i § 2 w zw. z art. 81 § 1 O.p. w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885 ze zm.; dalej: u.f.p.) – poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odrębności wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych nie pozwalają odpowiednio stosować przepisów działu III Ordynacji podatkowej, a tym samym nie istnieje możliwość złożenia korekty rozliczenia dotacji w trybie art. 81b O.p., podczas gdy odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej o jakim mowa w art. 67 u.f.p. polega również na stosowaniu przepisów z pewnymi zmianami, co przy takiej właściwej interpretacji przepisów pozwala złożyć korektę rozliczenia dotacji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 81b § 1 i § 2 w zw. z art. 81 § 1 O.p. w zw. z art. 67 u.f.p. w zw. z art. 281 § 2 w zw. za art. 284 § 2 O.p. w zw. z art. 14c ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U.2015.553 ze zm. dalej: u.k.s.) – poprzez: – błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że złożona korekta rozliczenia dotacji jest bezskuteczna, bowiem powiadomiono Spółkę o zamiarze przeprowadzenia przez organ administracji kontroli, związanej z wydatkowaniem środków finansowych otrzymanych w latach 2010-2011, podczas gdy prawo do korekty ulega zawieszeniu na czas trwania postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej, a takich nie prowadzono w stosunku do Skarżącej; – nie zastosowanie przepisu art. 14c ust. 5 u.k.s., który stanowi, że uprawnienie do skorygowania deklaracji ulega zawieszeniu na czas postępowania kontrolnego prowadzonego przez organ kontroli skarbowej, a Skarżąca korektę rozliczenia dotacji złożyła w dniu 12 lutego 2016 r., czyli po zakończeniu kontroli prowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w Bydgoszczy, co nastąpiło z dniem 31 marca 2015 r.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. – poprzez błędną wykładnię i mylne uznanie, że dwukrotna nowelizacja tego przepisu, która weszła w życie odpowiednio w dniu 1 stycznia 2014 r. na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2013.827) oraz w dniu 31 marca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.357) nie ma charakteru doprecyzowującego przepisów obowiązujących w 2010 i 2011 roku, co zdaniem tego sądu skutkowało brakiem możliwości zaliczenia wydatków organu prowadzącego szkołę w ramach rozliczenia uzyskanych dotacji; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o. – poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wydatki na promocję Szkoły w ramach kampanii społecznej, nie stanowią wydatków bieżących, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności – Szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 w zw. z art. 90 ust. 3c u.s.o. – poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że: – nieostateczna decyzja w sprawie skreślenia ucznia z listy słuchaczy skutkuje brakiem możliwości pobrania na taką osobę dotacji, podczas gdy nie przewidywał tego żaden przepis prawa, ani statut szkoły, – w przypadku braku zajęć lekcyjnych w danym miesiącu, dotacja za ten okres nie przysługuje, podczas gdy takiej sankcji nie przewiduje żaden przepis prawa, jedyną przesłanką do odmowy przyznania dotacji na słuchacza jest stwierdzenie, że dana osoba nie jest słuchaczem szkoły; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 67 u.f.p. w zw. z art. 54 § 1 pkt 7 O.p. – poprzez błędną ich wykładnię i stwierdzenie, że w sprawie występowały takie okoliczności, które uzasadniały przedłużenie postępowania administracyjnego oraz spółka nie współdziałała z organami administracji, gdy organy administracji prowadziły postępowanie dowodowe wyłącznie z dokumentów, które zostały zgromadzone na wczesnym etapie sprawy, a prawem Strony było kwestionowanie podstaw prawnych żądania zwrotu dotacji, co w żadnej mierze nie miało wpływu na długość postępowania administracyjnego, nadto korzystanie z uprawnień procesowych nie może powodować negatywnych konsekwencji, w postaci odmowy zwolnienia z naliczania odsetek. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie można korygować zarzutów i ingerować w ich konstrukcję, o czym niżej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Na wstępie – co ma istotne znaczenie w kontekście ustaleń faktycznych – wskazać trzeba, że SKO w Tarnobrzegu decyzją z dnia 11 października 2019 r. uchyliło decyzję Starosty Stalowowolskiego z 26 stycznia 2017 r., co oznacza, iż ten ostatni akt nie istnieje w obrocie prawnym (sententia non existens) tak o zakresie ustaleń faktycznych jak i rozstrzygnięć. Zatem ocena wyroku – w kontekście podniesionych zarzutów kasacyjnych (i możliwości ich weryfikacji) może zostać dokonana przez pryzmat dokonania oceny decyzji SKO w Tarnobrzegu z 11 października 2019 r., w której postanowiono: I. uchylić zaskarżoną decyzję w całości, II. ustalić kwotę dotacji w wysokości 147 359,53 zł stanowiącą sumę kwot dla X oraz Y w Stalowej Woli: 1) za 2010 rok: 64 257,56 zł, w tym: a) dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - 733,20 zł, b) dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - 63 524,36 zł, 2) za 2011 rok: 83 101,97 zł, w tym: a) dotacji pobranej w nadmiernej wysokości -10 618,18 zł, b) dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - 72 483,79 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu Stalowowolskiego przez A, będącej organem prowadzącym dla X oraz Y w Stalowej Woli. III. Określić termin naliczania odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, należnych od kwoty wymienionej w: 1) pkt II ppkt 1 lit. a – od dnia następującego po upływie terminu zwrotu, o którym mowa w pkt IV 2) pkt II ppkt 1 lit. b – od dnia 31 grudnia 2010 roku, 3) pkt II ppkt 2 lit. a – od dnia następującego po upływie terminu zwrotu, o którym mowa w pkt IV 4) pkt Il ppkt 2 lit. b – od dnia 31 grudnia 2011 roku, IV. Kwotę dotacji w wysokości 147 359,53 zł wraz z odsetkami w określonej wysokości należy zwrócić do budżetu Powiatu Stalowowolskiego w terminie 15 dni od daty doręczenia decyzji. W pierwszej kolejności – co czyni zarzut I.1 petitum skargi kasacyjnej zasadnym – zwrócić uwagę, że kwota dotacji wykorzystanej w 2010 r. niezgodnie z przeznaczeniem (63 524,36 zł) określona w decyzji SKO z 11 października 2019 r. jest wyższa o 200 zł aniżeli to wskazano w decyzji organu I instancji. Tak więc organ II instancji podwyższył kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, co stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad leżących u podstaw postępowania odwoławczego, tj. zakazu reformationis in peius, której istotę odzwierciedla art. 139 k.p.a. Oczywiście istnieją wypadki, gdy organ może orzec na niekorzyść strony odwołującej lecz powinien wskazać na te przesłanki, a zarazem wyjaśnić stronie podstawę takiego rozstrzygnięcia, czego w sprawie zabrakło. Najistotniejszym zaś uchybieniem jest to, że w zaskarżonej decyzji SKO w Tarnobrzegu zabrakło ustaleń faktycznych; tak więc liczby wskazane w pkcie II aktu administracyjnego zawisły w przysłowiowej "próżni". To oznacza, że nie sposób zweryfikować zarzutów skargi kasacyjnej w obszarze ustaleń faktycznych (mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w konsekwencji także do zarzutów o charakterze materialnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ II instancji winien dokonać precyzyjnych ustaleń faktycznych (w obrębie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), a następnie zastosować adekwatne normy prawa materialnego; wszystko to winno stanowić podstawę do weryfikacji łącznej kwoty dotacji, która będzie podlegała zwrotowi. Oczywiście ustalenia pozwalać winny także na określenie składowych tej sumy w poszczególnych latach, co wyżej zaprezentowano w decyzji z 11 października 2019 r. Mając na uwadze treść art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.