I GSK 360/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2026 r. sygn. akt VIII SA/Wa 882/25 w sprawie ze skargi S. w I. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz S. w I. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt VIII SA/Wa 882/25 po rozpoznaniu skargi S. w I. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia {...} listopada 2025 r. znak: [...], stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz zasądził od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz S. w I. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy S. w I. (dalej jako: "skarżący", "wnioskodawca") za pomocą systemu obsługi wniosków aplikacyjnych, złożył wniosek nr [...] o dofinansowanie projektu pn. Modernizacja Infrastruktury Z. w S. w I." w ramach naboru numer [...]. Pismem z dnia 14 października 2025 roku Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała skarżącego, że została zatwierdzona ocena złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie projektu, w wyniku której projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Organ wskazał, że skarżący otrzymał pozytywną ocenę w kryteriach dostępu i kryteriach merytorycznych ogólnych oraz uzyskał wynik 14 punktów, co stanowi 58,33%. Punktacja uzyskana przez projekt nie pozwalała na skierowanie go do finansowania. Następnie skarżący pismem z dnia 29.10.2025 r. wniósł protest od wyników oceny wniosku kwestionując ocenę: kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5 Wsparcie terenów wiejskich. Rozstrzygnięciem z {...} listopada 2025 r. organ orzekł o nie uwzględnieniu protestu. W uzasadnieniu organ wskazał, że oceny dokonane przez ekspertów KOP są prawidłowe i wbrew opinii wnioskodawcy kryterium oceniane jest zgodnie z metodyką przedstawioną przez Oceniających. Punkty w ramach przedmiotowego kryterium przyznawane są jedynie w sytuacji, gdy projekt REALIZOWANY jest na terenach wiejskich. Z wniosku o dofinansowanie wynika, że Wnioskodawcą projektu jest S. w I.. Siedziba wnioskodawcy znajduje się w mieście I. . Zdaniem organu brzmienie kryterium w obecnym kształcie nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych a przyjęcie logiki Protestującego byłoby niezgodne z intencją kryterium. Projekt dotyczy Modernizacji infrastruktury Z. w S. w I., który nie znajduje się na terenach wiejskich, a terenie miasta I. . Podkreślił również, że bez znaczenia dla niniejszego kryterium pozostaje zasięg oddziaływania podmiotu wnioskującego o wsparcie, brane jest pod uwagę tylko miejsce realizacji projektu. Tej samej zasadzie oceny kryterium podlegały wszystkie projekty biorące udział w ocenie. Stąd przyznana punktacja nie ulega zatem zmianie. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt VIII SA/Wa 882/25 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji wskazał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny w rozumieniu art. 78 ust. 8 pkt. 1 lit. "a" ustawy wdrożeniowej, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. W ocenie Sądu, przy rozpoznawaniu protestu doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegającego na nieprecyzyjnym i niejednoznacznym ustaleniu kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5 tj. wsparcie terenów wiejskich, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia. Zarówno regulamin naboru jak i karta oceny nie zawierają legalnej definicji pojęcia "teren wiejski". Sąd podkreślił, że ojęcie "teren wiejski" jest terminem nieprecyzyjnym i niejednoznacznym. Obszar wiejski według definicji GUS to teren położony poza granicami administracyjnymi miast. W Unii Europejskiej obszarem wiejskim jest teren, na którym gęstość zaludnienia jest niższa niż 100 os./km kw. Według OECD obszarem wiejskim jest teren, na którym gęstość zaludnienia jest niższa niż 150 os./km kw. Na marginesie gęstość zaludnienia w gminie I. wynosi [...] os./km kw, a liczba mieszkańców [...]. W myśl definicji zawartej w PROW 2007-2013 obszary wiejskie to miejscowości znajdujące się w granicach administracyjnych gmin miejsko-wiejskich z wyjątkiem miast liczących powyżej 20 tyś. mieszkańców, a PROW 2014-2020 to obszary jak wyżej, z wyjątkiem miast liczących powyżej 5 tyś. mieszkańców. Mając na uwadze wskazaną wyżej niejednoznaczność w definiowaniu pojęcia teren wiejski, w ocenie Sadu I instancji nie można terenu tego utożsamiać z gminą wiejską, jak to uczyniła MJWPU w tej sprawie. Sąd uznał, że skarga była uzasadniona, podkreślając że w obliczu poczynionych zastrzeżeń, przez brak rzetelności, przejrzystości, naruszenia zasady niedyskryminacji i prawidłowości rozpoznania protestu doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy wdrożeniowej. Następnie organ, na podstawie art. 74 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2025 r. poz. 1733, ze zm.), dalej "ustawa wdrożeniowa" - w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej "p.p.s.a.": zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu, z dnia 15 stycznia 2026 r., sygn. akt VIII SA/Wa 882/25, doręczony MJWPU w dniu 16 lutego 2026 r., zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy, tj.: a) art. 73 ust. 8 pkt 1) lit a) w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organ rozstrzygając protest podjął wszelkie niezbędne i prawidłowe działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w procedurze odwoławczej, tj. ponownie sprawdził złożony przez skarżącego wniosek w zakresie spełniania przez projekt kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5 - Wsparcie terenów wiejskich, a co za tym idzie w sposób wyczerpujący dokonał prawidłowej ponownej oceny, co dawało mu usprawiedliwione podstawy do uznania, że wniosek jednak nie spełniał kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5; b) art. 73 ust. 8 pkt 2) w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej poprzez brak oddalenia skargi, w sytuacji gdy istniały ku temu podstawy, ponieważ organ rozstrzygając protest podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w procedurze odwoławczej, tj. ponownie sprawdził złożony przez skarżącego wniosek w zakresie spełniania przez projekt kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5- Wsparcie terenów wiejskich, a co za tym idzie w sposób wyczerpujący dokonał prawidłowej oceny, co dawało mu usprawiedliwione podstawy do uznania, że wniosek jednak nie spełniał kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z treścią załącznika do Regulaminu konkursu: KRYTERIA WYBORU PROJEKTÓW DLA NABORU [...], przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieuwzględnienie przez MJWPU protestu od negatywnej oceny w ramach kryterium merytorycznego szczegółowego Nr 5 - Wsparcie terenów wiejskich, spowodowane było nieprecyzyjnym i niejednoznacznym ustaleniem kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5 - wsparcie terenów wiejskich, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia - bowiem: w ramach naboru [...] 5 kryterium merytoryczne szczegółowe nr 5 zostało precyzyjnie i jednoznacznie ustalone, nie dochodziło do dowolności w trakcie dokonywaniu przez Organ oceny projektów (złożonych w ramach naboru [...]) w zakresie ustalonego kryterium merytoryczne szczegółowe nr 5 (przeciwnie: Organ jednolicie oceniał wszystkie wnioski złożone w ramach naboru [...]- w zakresie ustalonego kryterium merytoryczne szczegółowe nr 5), oraz w sposób wyczerpujący dokonał oceny dlaczego wniosek Skarżącego nie otrzymał punktów w ramach kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5 i przedstawił w rozstrzygnięciu protestu jej stosowne uzasadnienie, a w konsekwencji skarga winna być oddalona, b) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z treścią załącznika do Regulaminu konkursu: KRYTERIA WYBORU PROJEKTÓW DLA NABORU [...], przez błędną wykładnię treści kryterium merytorycznego szczegółowego Nr 5 - Wsparcie terenów wiejskich, polegającą na przyjęciu, że: - punkty w ramach przedmiotowego kryterium przyznawane są przez Organ jedynie w sytuacji, gdy projekt realizowany jest na terenie gminy wiejskiej, karta oceny projektu w pkt. 5 Wsparcie terenów wiejskich zawiera zapis, iż kryterium to "premiuje projekty, realizowane na obszarach wiejskich" a projekt realizowany na "terenach wiejskich" uzyska 2 punkty, - pojęcie "teren wiejski" jest terminem nieprecyzyjnym i niejednoznacznym ponieważ obszar wiejski według definicji GUS to teren położony poza granicami administracyjnymi miast, w Unii Europejskiej obszarem wiejskim jest teren, na którym gęstość zaludnienia jest niższa niż 100 os./km kw, według OECD obszarem wiejskim jest teren, na którym gęstość zaludnienia jest niższa niż 150 os./km kw, w myśl definicji zawartej w PROW 2007-2013 obszary wiejskie to miejscowości znajdujące się w granicach administracyjnych gmin miejskowiejskich z wyjątkiem miast liczących powyżej 20 tyś. mieszkańców, a w PROW 20142020 to obszary jak wyżej, z wyjątkiem miast liczących powyżej 5 tyś. mieszkańców, - powyższe rozumienie pojęcia "teren wiejski" jest preferowane także przez Organ, co wynika z dokumentu przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dn. 15 stycznia 2026 r. a wytworzonego przez MJWPU pn. "Doszczegółowienie zapisów kryteriów premiujących nr 2 " Obszary wiejskie ", z którego wynika, że obszary wiejskie to obszary słabo zaludnione, na których więcej niż 50% populacji zamieszkuje tereny wiejskie", co w konsekwencji doprowadziło WSA do błędnej wykładni ww. kryterium iż nie można terenu tego utożsamiać z gminą wiejską - w sytuacji, kiedy prawidłowa wykładnia treści kryterium merytorycznego szczegółowego Nr 5 - Wsparcie terenów wiejskich, powinna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy interpretacja przedmiotowego kryterium powinna zostać dokonana w oparciu o treść tego kryterium przyjętą w naborze [...] i zgodnie z jego intencją a nie w rozumieniu definicji: GUS, OECD, PROW 2007-2013, PROW 2004-2020 czy dokumentu pn. "Doszczegółowienie zapisów kryteriów premiujących nr 2 "Obszary wiejskie", to jest że celem ww. kryterium było jedynie premiowanie wsparcia takich projektów, które miały być "fizycznie" realizowane na terenach czy obszarach wiejskich, a nie na terenach miejskich, a w konsekwencji - ze względu na fakt, iż I. jest miastem i cała infrastruktura oraz sprzęt zakupiony w ramach projektu byłby umiejscowiony na terenie miasta I. - skarga winna zostać oddalona, Uzasadniając zarzuty organ wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi oraz 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie stosownie do treści art. 176 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 76 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżący wniósł o jej oddalenie, w pełni poparł rozstrzygnięcie Sądu I instancji i wniósł o zasądzenie na jego rzecz S. w I. kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W związku ze związaniem granicami skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy też uzupełniania za strony wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może także domniemywać ich pełnej treści czy postaci, jak również intencji stron, które przyświecały im przy ich formułowaniu. Autor skargi kasacyjnej złożoną skargę kasacyjną oparł na zarzutach zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Rozpoznanie tych zarzutów należy rozpocząć od najdalej idącego - tj. naruszenia przez Sąd I instancji 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1.c petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 73 ust. 8 pkt 2), w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej, gdyż jego uwzględnienie powoduje, że pozostałe zarzuty okazałyby się przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że art. 141 § 4 p.p.s.a., dotyczy wyłącznie wymogów, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym jego art. 141 § 4 nie określają, by wskazania co do dalszego postępowania miały znajdować się w wyodrębnionej jednostce tekstu uzasadnienia, czy też by miały być sformułowane w szczególny sposób. Skoro Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, iż przy rozpoznawaniu protestu doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegającego na nieprecyzyjnym i niejednoznacznym ustaleniu kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5 tj. wsparcie terenów wiejskich, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia. Zarówno regulamin naboru jak i karta oceny nie zawierają legalnej definicji pojęcia "teren wiejski", to organ obowiązany jest ponownie załatwić wniosek odpowiednio do uregulowań zawartych w powołanych przez Sąd I instancji przepisach prawa, uwzględniając, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., stanowisko Sądu I instancji. Należy również podkreślić, iż zakres dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Jak wynika z art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 1 i 3, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2. Należy podkreślić, że w ustawie wdrożeniowej ustawodawca inaczej niż w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice kontroli sądowej w przypadku nieuwzględnienia protestu są zatem określone przepisami ustawy wdrożeniowej. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie wdrożeniowej (73 ust. 8 pkt 1 lit. a) przy jednoczesnym niezastosowaniu innego środka (art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. b) co do zasady nie jest naruszeniem prawa. Przepis art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej może zostać naruszony, kiedy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny rozstrzyga zatem o prawidłowości samego postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, mając na uwadze również to, czy nie doszło do naruszenia w tym procesie przepisów prawa materialnego. Mając na względzie wyżej poczynione uwagi, w realiach niniejszej sprawy, skutecznego powiązania nie mogło stanowić wskazanie przez skarżącego kasacyjnie na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, co czyni zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nieskutecznym. Powyższe okoliczności dają podstawę do stwierdzenia, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń faktycznych i ocen prawnych dotyczących stanu faktycznego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy są one wiążące dla NSA podczas kontroli wyroku przez pryzmat pozostałych zarzutów kasacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z treścią załącznika do Regulaminu konkursu: KRYTERIA WYBORU PROJEKTÓW DLA NABORU [...], przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z treścią załącznika do Regulaminu konkursu: KRYTERIA WYBORU PROJEKTÓW DLA NABORU [...], przez błędną wykładnię treści kryterium merytorycznego szczegółowego Nr 5. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy [...] wypełnia kryteria projektu, który realizowany jest na terenach wiejskich. Zakres zarzutów kasacyjnych koncentruje się – co wynika wprost z jej uzasadnienia – na ocenie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5. Zgodnie z treścią objętego podstawami kasacyjnymi art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania o się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3252/17 i przywołane w nim orzecznictwo, tamże). Z treści powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów z poszanowaniem wymienionych tam zasad i nie ulega wątpliwości, że naruszenie tych zasad świadczy o przeprowadzeniu oceny projektu z naruszeniem prawa i to w sposób mający istotny wpływ na wynik oceny. W orzecznictwie i doktrynie trafnie wskazuje się na fundamentalne znaczenie zasady przejrzystości, dopełniającej zasadę równego traktowania, mającej na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie. Właśnie brak przejrzystości regulacji konkursowych i ich zbytnie skomplikowanie wskazuje się jako jeden z najczęstszych zarzutów zmierzających do podważenia prawidłowości wyboru projektów. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni przychyla się do poglądów orzecznictwa i doktryny, że - co do zasady - organy, aby ich działanie pozostawało w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności. Umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej niejednoznacznych postanowień uznaje się za naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznaczne postanowienia zaś to takie, które dopuszczają jedną tylko możliwą interpretację (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2636/17, tamże i powołany tam Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Goździka; Wyd. Sejmowe, 2016, komentarz do art. 37 i wskazane tam orzecznictwo). Trafnie przyjmuje się też, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie tego postępowania konkursowego - i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II GSK 1549/17, z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17, tamże). Nie powinno też ulegać wątpliwości, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie, czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., I GSK 2803/18, tamże). Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem nie do merytorycznej weryfikacji wniosku, ale do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru dokonanej oceny i przyznanej punktacji. Sądową kontrolą objęte są również opinie ekspertów wydawane w toku postępowania w sprawie dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych. Podkreślenia natomiast wymaga, że treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, to oceniający jest bowiem ekspertem w danej dziedzinie (patrz wyrok NSA z 19 października 2022 r., I GSK 1324/22, tamże). Przechodząc do oceny zasadności stawianych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty kasacyjne w zakresie kryterium nr 5 nie zasługują na uwzględnienie. NSA podziela ocenę sądu I instancji, że kryterium "wsparcia terenów wiejskich" zostało zastosowane w sposób niejednoznaczny. Organ dokonał jego zawężającej interpretacji, utożsamiając "teren wiejski" wyłącznie z gminą wiejską. Tymczasem ani regulamin, ani karta oceny nie zawierają takiej definicji. Kryterium posługuje się pojęciem "obszarów wiejskich", które ma charakter nieostry i wymaga jednoznacznego doprecyzowania na etapie dokumentacji konkursowej. Nie można poprzestać jak wskazuje w skardze kasacyjnej organ na "intencji przedmiotowego kryterium". Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ dopiero na etapie oceny przyjmuje określoną wykładnię kryterium, wykładnia ta nie wynika z dokumentów konkursowych, a jej zastosowanie prowadzi do wykluczenia części projektów. Jak podkreślił Sąd I instancji nie uwzględniając protestu MJWPU wskazała, że "punkty w ramach przyznawane są jedynie w sytuacji, gdy projekt realizowany jest na terenie gminy wiejskiej. Siedziba wnioskodawcy znajduje się w mieście I., bez znaczenia dla tego kryterium pozostaje zasięg oddziaływania podmiotu wnioskującego o wsparcie, brane jest pod uwagę tylko miejsce realizacji projektu". Dodatkowo należy wskazać, że brak jednoznacznych kryteriów oraz ich niejednolite stosowanie narusza zasadę równego traktowania wnioskodawców. W sytuacji, gdy kryterium nie zostało precyzyjnie określone, a praktyka jego stosowania nie jest jednolita, nie można uznać, że ocena została przeprowadzona zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na co zwrócił uwagę Sąd I instancji) naruszenie art. 45 ustawy wdrożeniowej ma miejsce w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2018 r., III SA/ Łd 1072/17; wyrok WSA w Kielcach z 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 353/24, wyrok WSA w Gliwicach z 12 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 142/25, tamże). Wbrew twierdzeniom organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie wszedł w rolę "ekspertów", gdyż Sąd I instancji nie zastąpił oceny eksperckiej własną oceną, lecz ograniczył się do stwierdzenia naruszenia zasad proceduralnych i standardów oceny. Takie działanie mieści się w granicach kontroli sądowoadministracyjnej. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena projektu w zakresie kryterium nr 5 zostało zastosowane w sposób nieprzejrzysty i niejednolity. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).