I GSK 340/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Op 208/22 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 10 maja 2022 r. nr 5/2022 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania na realizację projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. G. na rzecz Zarządu Województwa Opolskiego 1 800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Op 208/22 oddalił skargę P. G. (dalej: skarżący) na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego (dalej: organ) z 10 maja 2022 r., nr 5/2022 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania na realizację projektu w ramach RPOWO na lata 2014-2020. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono: Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 i 11 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy środki przeznaczone na realizację programu zostały wykorzystane przez skarżącego bez naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. ustalenie wartości zamówień zostało dokonane zgodnie z zasadami określonymi w "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020" z dnia 19 lipca 2017 r. (dalej: Wytyczne). Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz błędne przyjęcie, że organ w toku prowadzonego postępowania wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w zgodzie z przywołanymi przepisami, a organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wnikliwy i wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności nie przeanalizował czy wymogi stawiane przez skarżącego wykonawcom zamówienia 3 wykluczały realną możliwość wykonania zamówienia 3 przez tego samego wykonawcę, co zamówień 1 i 2, oraz poprzestał w tym zakresie na ogólnikowym stwierdzeniu, że w razie zamieszczenia zapytania ofertowego w Bazie Konkurencyjności z dużą dozą prawdopodobieństwa, znalazłby się wykonawca lub wykonawcy, którzy mogliby zrealizować jedną lub wszystkie usługi doradztwa, a zatem między wszystkimi zamówieniami występuje tożsamość podmiotowa. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły być skuteczne, gdyż nie poddawały się ocenie merytorycznej. Stąd też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga zaś podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Mając to na względzie oraz dyspozycję zawartą w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uznać trzeba, że wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz określenia na czym naruszenie miało polegać. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dane naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wykazanie który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu owego zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyżej wskazanych wymogów. W tym zakresie Naczelny Sąd stwierdził, że zgłoszony zarzut naruszenia prawa materialnego jest wadliwy konstrukcyjnie oraz brak jest jego uzasadnienia (autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu in fine zawarł jedynie twierdzenie, że skarżący nie naruszył procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.). Już ta ostatnia okoliczność powoduje bezskuteczność zarzutu. W odniesieniu zaś do wadliwości konstrukcyjnej - skarżący kasacyjnie zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 i 11 w zw. z art. 184 u.f.p. kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne, bowiem wskazuje, że nie doszło do naruszenia procedur, o jakich stanowi art. 184 u.f.p. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (v. np. wyroki NSA: z 22 grudnia 2025 r., I OSK 2264/24; z 4 grudnia 2025 r., III FSK 1211/24; z 30 września 2025 r., I GSK 1758/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej powołuje naruszenie "art. 7, art. 11, art. 77 § oraz art. 80" k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 77 k.p.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, tymczasem ani w zarzucie, ani w jego uzasadnieniu nie sprecyzowano którego lub których z przepisów wskazanej regulacji dotyczy zarzut. Ponadto treść uzasadnienia zarzutu wskazuje, iż zawarto w nim jedynie polemiczną względem ustaleń Sądu I instancji ocenę o braku tożsamości przedmiotowej, podmiotowej oraz czasowej zamówień udzielonych przez skarżącego. Należy zauważyć także, że brak jest jakiegokolwiek określenia na czym dane naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. miałoby polegać oraz jak wpłynęło na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w takim stanie nie miał możliwości odniesienia się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).