I GSK 1419/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 208/22 w sprawie ze skargi R. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 listopada 2021 r. nr 180/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu premie dla młodych rolników oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 208/22 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. F. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR lub organ) z dnia 29 listopada 2021 r., nr 180/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu premie dla młodych rolników - uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) zarzucono: 1. Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: - brak szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej przyjęcia przez Sąd I instancji bezwzględnej konieczności zastosowania art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) przez organ II instancji na podstawie art. 10a ust. 6 pkt 3 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR), niezależnie od stanu faktycznego sprawy i treści art. 4 ust. 2 Rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 ze zm.; dalej: rozporządzenie 640/2014) (brak wykładni tego przepisu w treści uzasadnienia wyroku, który to przepis zdaniem organu czyni bezprzedmiotowym zastosowanie art. 10 k.p.a. przed organem II instancji), w sytuacji gdy przepis ten uniemożliwia uwzględnienie faktu zaistnienia długotrwałej niezdolności do wykonywania zawodu w przypadku zgłoszenia tej okoliczności organowi po terminie 15 dni od daty powstania tej niezdolności, którego to przepisu uzasadniając wyrok WSA nie zastosował przy rozpoznaniu sprawy, ani nie dokonał jego wykładni, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy jest jasny i sprowadza się do ustalenia nie kwestionowanego przez skarżącego i organ, że skarżący już dysponował w dniu [...] maja 2021 r. zaświadczeniem psychologa klinicznego, którego jednak nie przedstawił na etapie zastosowania przez organ I instancji art. 10 k.p.a., a mógł niewątpliwie taki "dowód" przekazać organowi, co i tak nie miałoby znaczenia, gdyż taki "dowód" i tak nie mógłby zostać uwzględniony przez organ z uwagi na treść przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 do którego to przepisu Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku; - pomięcie przez Sąd I instancji zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, poprzez nie przyjęcie przez Sąd I instancji sposobu wykładni i zastosowania przepisu art. 10 k.p.a. przez organ II instancji i błędną wykładnię przez Sąd I instancji art. 10a ust. 6 pkt 3 ustawy o ARiMR w związku z błędną wykładnią art. 10 k.p.a., albowiem zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6, poz. 157), mogących mieć wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie faktycznie i prawnie dowolnej oceny dowodów, zamiast swobodnej oceny dowodów, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zaświadczenie z dnia [...] maja 2023 r. psychologa klinicznego ma wartość dowodu w sprawie, w sytuacji gdy nie zawiera wskazania [...] na skutek stosowania w sposób zawiniony przez skarżącego substancji [...], co jest dodatkowo bez znaczenia wobec treści art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z 106 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia psychologa klinicznego na etapie rozprawy przed WSA, bez wydania postanowienia na rozprawie o dopuszczeniu tego dowodu, co uniemożliwiło pełnomocnikowi organu złożenie zastrzeżeń do protokołu i w konsekwencji dopuszczenie dowodu z zaświadczenia psychologa klinicznego, pomimo że nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i spowodowało nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie, w sytuacji gdy art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/201 czyni bezprzedmiotowym dopuszczenie takiego dowodu, w sytuacji gdy przepis ten uniemożliwia uwzględnienie faktu zaistnienia długotrwałej niezdolności do wykonywania zawodu w przypadku zgłoszenia tej okoliczności organowi po terminie 15 dni od daty powstania tej niezdolności, a strona w dniu [...] maja 2021 r. już dysponowała zaświadczeniem psychologa klinicznego, które nie zostało jednak przez stronę dostarczone na etapie zastosowania przez organ I instancji art. 10 k.p.a., a strona mogła niewątpliwie taki "dowód" przekazać organowi, co i tak nie miałoby znaczenia, gdyż taki "dowód" i tak nie mógłby zostać uwzględniony przez organ z uwagi na treść przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 którego to przepisu Sąd I instancji nie zastosował przy wyrokowaniu, gdyż nie odniósł się do niego w uzasadnieniu wyroku, a tym samym dopuszczając dowód z zaświadczenia psychologa klinicznego naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z 106 § 1 p.p.s.a. 2. Naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy rozpoznaniu sprawy przepisu art. 10a ust. 6 pkt 3 ustawy o ARiMR w związku z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/201 w związku z art. 10 k.p.a. oraz niezastosowanie przy wyrokowaniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/201 w związku z art. 10 k.p.a. i to w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy (brak wykładni przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/201), który to przepis zdaniem organu czyni bezprzedmiotowym zastosowanie art. 10 k.p.a. przed organem II instancji, w sytuacji gdy przepis ten uniemożliwia uwzględnienie faktu zaistnienia długotrwałej niezdolności do wykonywania zawodu w przypadku zgłoszenia tej okoliczności organowi po terminie 15 dni od daty powstania tej niezdolności, którego to przepisu przy wyrokowaniu WSA nie uwzględnił, ani nie dokonał jego wykładni, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy jest jasny i sprowadza się do ustalenia nie kwestionowanego przez stronę i organ, że strona w dniu [...] maja 2021 r. już dysponowała zaświadczeniem psychologa klinicznego, którego jednak nie przedstawiła na etapie zastosowania przez organ I instancji art. 10 k.p.a., a mogła niewątpliwie taki "dowód" przekazać organowi, co i tak nie miałoby znaczenia, gdyż taki "dowód" i tak nie mógłby zostać uwzględniony przez organ z uwagi na treść przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 do którego to przepisu Sąd I instancji nie zastosował przy wyrokowaniu, gdyż nie odniósł się do niego w uzasadnieniu wyroku; - niezastosowanie przy wyrokowaniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/201 w związku z art. 10 k.p.a. i brak wykładni przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/201, który to przepis zdaniem organu czyni bezprzedmiotowym zastosowanie art. 10 k.p.a. przed organem II instancji, w sytuacji gdy przepis ten uniemożliwia uwzględnienie faktu zaistnienia długotrwałej niezdolności do wykonywania zawodu w przypadku zgłoszenia tej okoliczności organowi po terminie 15 dni od daty powstania tej niezdolności, którego to przepisu przy wyrokowaniu WSA nie uwzględnił, ani nie dokonał jego wykładni, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy jest jasny i sprowadza się do ustalenia nie kwestionowanego przez stronę i organ, że strona w dniu [...] maja 2021 r. już dysponowała zaświadczeniem psychologa klinicznego, którego jednak nie przedstawiła na etapie zastosowania przez organ I instancji art. 10 k.p.a., a mogła niewątpliwie taki "dowód" przekazać organowi, co i tak nie miałoby znaczenia, gdyż taki "dowód" i tak nie mógłby zostać uwzględniony przez organ z uwagi na treść przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 którego to przepisu Sąd I instancji nie zastosował przy wyrokowaniu, gdyż nie odniósł się do niego w uzasadnieniu wyroku. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż zaskarżony wyrok pomimo jego częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezasadny jest pierwszy ze zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku. Są nimi: 1) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego, 2) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz 3) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023 r., II GSK 908/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego stwierdził - tak jak w rozpatrywanej sprawie - naruszenie przez organ administracji przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., II OSK 1708/20). Mając na względzie powyższe wytyczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wskazane wymogi i poddaje się kontroli instancyjnej. To zaś, że organ nie zgadza się z oceną WSA, że w sprawie doszło do naruszenia przez niego art. 10 § 1 k.p.a., czy też wskazuje, że Sąd nie uwzględnił przy wyrokowaniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 nie mogło, w kontekście wcześniej przedstawionych wyjaśnień, odnieść skutku w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Bezskuteczny jest zarzut procesowy zamieszczony w pkt 2. Organ powołuje się w nim na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., zarzucając Sądowi I instancji dokonanie dowolnej oceny dowodów. Przy czym zarzut ten odnosi się do przeprowadzonego przez WSA dowodu z zaświadczenia dotyczącego osoby skarżącego. Zarzut ten jest wadliwy konstrukcyjnie oraz nie został należycie uzasadniony (w możliwym do zidentyfikowania przez NSA treści uzasadnienia tego zarzutu - na s. 7 skargi kasacyjnej - jedynie powtórzono jego treść). Jego wadliwość wynika z tego, że w myśl art. 106 § 5 p.p.s.a jeśli sąd prowadzi postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Ocenie merytorycznej nie poddawał się ostatni z zarzutów procesowych. Skarżący kasacyjnie organ wskazuje w nim na naruszenie art. 106 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji przeprowadzenie dowodu bez wydania w tym przedmiocie postanowienia oraz dopuszczenie dowodu, pomimo że nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i spowodowało nadmierne przedłużenie postępowania. Zaznaczenia wymaga, że ww. podstawa prawna zarzutu wskazana została także w jego uzasadnieniu (s. 10-11 skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 106 § 1 p.p.s.a. po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Przepis ten w istocie wskazuje na kolejność czynności dokonywanych przez sędziego sprawozdawcę po wywołaniu sprawy. Treść skargi kasacyjnej nie wyjaśnia natomiast, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia tego przepisu i to w sposób istotny dla wyniku sprawy. Zauważyć także trzeba, że zestawienie treści przywołanej jako naruszona regulacji z treścią zarzutu wykazuje, że są one względem siebie zupełnie nieprzystające. A nie jest kompetencją Naczelnego Sąd Administracyjnego ustalanie za skarżącego kasacyjnie przepisów, które miałyby być jego zdaniem naruszone przez Sąd I instancji. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, a także sformułowania uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. W odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczącego niezastosowania (i braku wykładni) przy wyrokowaniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 w pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że za skuteczne nie mogły być uznane podnoszone w ich ramach kwestie dotyczące zastosowania przepisów postępowania, a także dotyczące okoliczności faktycznych, które nie były przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że WSA nie uwzględnił art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014. Jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że regulacja ta stanowi: "Przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności." Nie jest zatem tak, jak wskazuje organ, że wskazany termin 15-dniowy w przypadku m.in. długotrwałej niezdolności do wykonywania zawodu biegnie od daty "powstania tej niezdolności". Z przytoczonej bowiem regulacji wynika, że początek terminu wyznaczony jest możliwością dokonania czynności pisemnego zawiadomienia bądź przez samego beneficjenta, bądź przez upoważnioną przez niego osobę. Mając na względzie powyższe, organ rozpoznając sprawę ponownie zastosuje się do zaleceń sformułowanych przez Sąd I instancji. Dodatkowo zaś, o ile organ dojdzie w prowadzonym postępowaniu do przekonania/ustalenia, że w sprawie zaistniała długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu (czego NSA nie przesądza) - to uwzględni brzmienie art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 w rozumieniu przedstawionym powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.