I GSK 333/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5170/21 w sprawie ze skargi S. F. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2022 r., V SA/Wa 5170/21 po rozpoznaniu skargi S. F. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych w punkcie 1) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W punkcie 2) zasądził od organu na rzecz skarżącego 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "skarżący kasacyjnie organ") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniesiono o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, na rzecz organu według norm przepisanych. I. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a") w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu wykładni i w konsekwencji nie zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 904, dalej: "ustawa z 15 kwietnia 2021 r. zmieniająca") do stanu faktycznego sprawy, albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia PROW, tj. § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 lipca 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania i wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w gospodarstwach położonych na obszarach Natura 2000" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021, poz. 915 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie PROW"), gdyż jest przepisem szczególnym i to rangi ustawowej w stosunku do przepisów rozporządzenia PROW, tak więc organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na skutek uniemożliwienia stronie przeprowadzenia czynności procesowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, b) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu wykładni i zastosowania przepisu § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia PROW i w konsekwencji brak wyjaśnienia przez Wysoki Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U, z 2020 r. poz. 217 i poz. 300, dalej: "ustawa EFRROW"), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. c) pominięcie zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, poprzez nie przyjęcie przez Sąd sposobu wykładni i zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2021 r. zmieniającej, albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia PROW, tj. przed § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenie PROW, gdyż jest przepisem szczególnym i to rangi ustawowej w stosunku do przepisów rozporządzenia PROW, tak więc organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na skutek uniemożliwienia stronie przeprowadzenia czynności procesowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 2. na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy z 15 kwietnia 2021 r. zmieniającej, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie lub niewiaście zastosowanie do stanu faktycznego sprawy przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2021 r. zmieniającej, albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia PROW, tj. przed § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia PROW, gdyż jest przepisem szczególnym i to rangi ustawowej w stosunku do przepisów rozporządzenia PROW, tak więc organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na skutek uniemożliwienia stronie przeprowadzenia czynności procesowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z rozporządzeniem PROW, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie § 13 ust. 2 oraz § 13 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia PROW do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy przepis ten nie powinien być zastosowany do oceny prawidłowości działania organu, gdyż do stanu faktycznego sprawy organ prawidłowo zastosował art. 7 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2021 r. zmieniającej, albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia PROW, 3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z § 13 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia PROW, poprzez błędną wykładnię i nie zastosowanie tego przepisu, co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem przez WSA w Warszawie skargi S. F. na rozstrzygnięcie ARiMR w przedmiocie odmowy przyznania pomocy, a w konsekwencji bezzasadnym zastosowaniem do rozstrzygnięcia sprawy w ramach wykładni przepisów § 13 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia PROW. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. S. F. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za podstawę wyroku z 12 października 2022 r., V SA/Wa 5170/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. 30 grudnia 2020 r. do Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi wpłynął wniosek S. F. o przyznanie pomocy na operację typu "Inwestycje w gospodarstwach położonych na obszarach Natura 2000" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Pismem z 13 kwietnia 2021 r. ARiMR wezwała wnioskodawcę na podstawie z art. 67b ust 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (ustawa EFRROW) do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy oraz przedstawienia dowodów na spełnienie warunków przyznania pomocy. Wobec tego, że S. F. nie odpowiedział na to pismo przyjęto, że brak jest wyjaśnień oraz dokumentów potwierdzających spełnienie warunku minimalnej liczby punktów wymaganych do przyznania pomocy. W dokumentach złożonych wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy stwierdzono bowiem: brak wniosku o przyznanie pomocy wypełnionego zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku; brak poprawnie sporządzonego formularza biznesplanu; brak dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości; brak poprawnie sporządzonego załącznika nr 1 do wniosku o przyznanie pomocy; brak dokumentacji dotyczącej ewidencji środków trwałych lub wykazu środków trwałych; brak opinii wydanej przez właściwy organ, który koordynuje funkcjonowanie obszarów Natura 2000 na danym obszarze; brak zaświadczenia Powiatowego Lekarza Weterynarii; brak ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Odnosząc się do skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że pomimo przytoczenia w niej obu postaci zarzutów, o których mowa w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., wszystkie one dotyczą w istocie jednego problemu, jaki stanowią prawne podstawy procedowania ARiMR, w przedmiocie wniosku, o którym mowa w rozporządzeniu PROW, w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku. Mając więc na uwadze powyższe stwierdzić należy, że prawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej cechują się komplementarnością, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich. I tak, w omawianym zakresie stwierdzić należy, że niezasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu w tym aspekcie, który dotyczy podnoszonego w ramach zarzutów określonych jako procesowe, wadliwości (braków) uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, w szczególności w odniesieniu do wykładni art. 7 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2021 r. zmieniającej oraz § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia PROW. Sąd I instancji odniósł się, bowiem do relacji całości unormowań przepisu § 13 (w tym także do jego ust. 2 ust. 3) rozporządzenia PROW, z uwzględnieniem aspektów mających istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Odniósł się także do normy art. 67b ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 182 ze zm., dalej: "ustawa EFRROW") z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z 15 kwietnia 2021 r., które WSA w Warszawie przytoczył w uzasadnieniu. W tym właśnie zakresie, właśnie z uwagi na rezultaty dokonanej wykładni wskazanych wyżej przepisów, podkreślił odmienność przesłanek zastosowania rozwiązań wynikających z § 13 rozporządzenia PROW oraz wyżej wskazanych regulacji ustawowych. Na tej to podstawie stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że rozwiązania ustawowe mają w tym wypadku pierwszeństwo stosowania. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na rozstrzygnięcie, jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w sprawie wyroku zawiera podstawę prawną jego wydania oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej, oparty generalnie na twierdzeniach odnośnie uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., można uznać za zasadny jedynie w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie poddaje się kontroli, z uwagi na brak tych elementów uzasadnienia, które stanowi wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Tymczasem Sąd I instancji wyjaśnił swoje stanowisko, z odwołaniem się do podstaw prawnych, na podstawie, których zostało ono wypracowane. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rozpatrując kwestię relacji § 13 rozporządzenia PROW, WSA w Warszawie odnosił się głównie do art. 67b ust. 2 ustawy EFRROW, ale również art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z 15 kwietnia 2021 r., na który to przepis przede wszystkim powołał się organ w swoim rozstrzygnięciu. Ten, bowiem determinowany był przede wszystkim przyjęciem, że rozwiązania przewidziane w § 13 rozporządzenia PROW nie zostały uchylone przepisami ustaw i to na ich podstawie winien organ procedować w sprawie wniosku strony. Odnosząc się do zarzutu pkt 1 b) skargi kasacyjnej, to jest: "(...) w konsekwencji brak wyjaśnienia przez Wysoki Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy." należy wyjaśnić, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ w ramach sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie wykazał takich następstw, a zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 27 ust. 1 pkt 1 i ustawy EFRROW nie mógł odnieść skutku. Jeżeli zaś chodzi o relację pomiędzy przepisami rozporządzenia PROW a przepisami ustawy EFFROW czy też ustawy z 15 kwietnia 2021 r. zmieniającej, to zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ podnosi przedmiotową kwestię zarówno w ramach zarzutu, który określił, jako dotyczący prawa procesowego, jak również zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Tymczasem zarówno regulacje rozporządzenia PROW, jak i wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy ustawowe, mają cechy właściwe przepisom proceduralnym. Jednak tego rodzaju wadliwość zarzutu nie uniemożliwiła ustosunkowania się do podnoszonej przez skarżący kasacyjnie organ problematyki, dotyczącej wzajemnych relacji rozwiązań funkcjonujących na gruncie rozporządzenia wykonawczego oraz ustaw. Dokonując oceny stanowiska WSA w Warszawie w omawianym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do przypisania Sądowi błędu czy to w kwestii wykładni czy też zastosowania wymienionych w zarzutach regulacji prawnych. Rozwiązania przyjęte w § 13 rozporządzenia PROW, zwłaszcza zaś ust. 1a i 2, nie zostały uchylone, a reguły procedowania wynikające najpierw z art. 67b ust. 2 ustawy o EFRROW, a następnie zmodyfikowane przez art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z 15 kwietnia 2021 r., wprowadzające istotne zmiany w tym względzie, obejmowały jedynie sytuacje, w których niespełnienie warunków przyznania pomocy wynikało z przyczyn związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Zakres przedmiotowy tych ostatnich regulacji był, więc węższy od tego, jaki wynikał z § 13 rozporządzenia PROW. Niezależnie od powyższego dodać także należy, że z uwagi na niestwierdzenie tożsamości regulacji rozporządzenia wykonawczego i przepisów ustaw, tj. ustawy EFRROW oraz ustawy zmieniającej z 15 kwietnia 2021 r., nie sposób jest przyjmować, jak to sugeruje skarżący kasacyjnie organ, że te ostatnie mogły doprowadzić do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia, w określonym zakresie. Za takim wnioskiem przemawia także regulacja art. 67b ust. 4 i 5 ustawy EFRROW. Zgodnie z ust. 4 minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, warunki lub tryb przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem lub pomocy technicznej, które mają zastosowanie podczas stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonych na podstawie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 lub wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego w związku z zakażeniami tym wirusem oraz w okresie 90 dni od dnia odwołania tych stanów, odmienne w stosunku do przepisów wydanych na podstawie art. 45 albo art. 43a ust. 6, w celu przeciwdziałania skutkom tych stanów oraz mając na względzie zapewnienie sprawnego wdrażania programu w warunkach tych stanów. Wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 4, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może wskazać przepisy wydane na podstawie art. 45 albo art. 43a ust. 6, które nie mają zastosowania w okresie, o którym mowa w ust. 4 – ust. 5 art. 67b. Nie wydano aktu wstrzymującego zastosowanie regulacji § 13 rozporządzenia PROW w odniesieniu do działania objętego wnioskiem strony. Podobnie nie można pominąć tego, że intencją, jaka przyświecała ustawodawcy w zakresie wprowadzenia rozwiązań wynikających między innymi z art. 67b ust. 2 ustawy EFRROW oraz art. 7 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2021 r. zmieniającej, było zabezpieczenie praw stron ubiegających się o określone formy wsparcia, w sytuacji obowiązywania ograniczeń wynikających z walką ze skutkami epidemii. Z tego już tylko względu stwierdzić należy, rezultaty funkcjonalnej wykładni wprowadzonych w tym celu przepisów stoją na przeszkodzie do przyjęcia, że tego rodzaju rozwiązania mogły prowadzić do pogorszenia sytuacji procesowej osób ubiegających się o wsparcie. Końcowo zauważyć należy, że jeżeli intencją ustawodawcy miałoby być uchylenie rozwiązań przyjętych w § 13 rozporządzenia PROW, to w ramach wprowadzanych regulacji art. 67 b ust. 4 i 5 ustawy EFRROW czy regulacji ustawy zmieniającej winien on był zamieścić jednoznaczne postanowienia w tym względzie albo wydać akt wykonawczy. Skoro zaś nie uchylił regulacji rozporządzenia wykonawczego, ani nie wprowadził odpowiednich reguł kolizyjnych w tym zakresie, to wątpliwości, co do stosowania konkretnych rozwiązań nie można rozstrzygać na niekorzyść stron, zwłaszcza, gdy pierwotne rozwiązania były dla nich względniejsze w jakimkolwiek aspekcie, obejmującym chociażby dwukrotne wzywanie do uzupełnienia braków wniosku, jak to przewiduje § 13 rozporządzenia PROW. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z linią orzeczniczą, która zarysowała się w orzeczenictwie sądownictwa administracyjnego. Mając, więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.