I GSK 291/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 225/24 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2023 r. nr SKO 4020.22.2023 w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 225/24, uwzględnił skargę R.B. (dalej: strona, skarżący) i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ, SKO) z 5 grudnia 2023 r. i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Wrocławia z 12 października 2023 r. w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji. Z orzeczeniem Sądu I instancji nie zgodził się organ, składając skargę kasacyjną od zapadłego w sprawie wyroku. SKO wniosło o uchylenie wyroku WSA i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czyli: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2023 r. (SKO 4020.22.2023) w stopniu niewystarczającym uzasadnia nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, a ponadto zawiera nieprawidłowości w ocenie stanu faktycznego, co uzasadniało jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, podczas gdy w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego to rozstrzygnięcie postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności na skutek spełnienia przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a.; 3) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na brak naruszenia przepisów prawa skarga Strony skarżącej powinna zostać oddalona w całości. W treści skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na potwierdzenie postawionych w niej zarzutów. Skarżący wniósł osobiście odpowiedź na skargę kasacyjną. Wniósł w niej o oddalenie skargi kasacyjnej organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz.143, dalej: P.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku jedynie do przedstawienia oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Przechodząc do omówienia skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Przechodząc do bezpośredniej oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że oś sporu pomiędzy organem a skarżącym zasadza się na ocenie, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a., stanowiącym w § 1, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Natomiast w § 2 przepis stanowi, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że organ administracji, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, działa w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej. Zastosowanie omawianej instytucji procesowej uzależnione jest od ustalenia przez organ, że natychmiastowe wykonanie decyzji stanowi w konkretnym układzie procesowym niezbędny instrument ochrony wspomnianych wartości. Aby rygor natychmiastowej wykonalności mógł zostać zastosowany w odniesieniu do konkretnej decyzji, organy administracji powinny dysponować konkretnymi danymi pozwalającym stwierdzić, że jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Z uwagi na wyjątkowy charakter omawianego środka procesowego argumenty przemawiające za jego zastosowaniem powinny zostać wyczerpująco i klarownie przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (por. M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 108., wyroki NSA z 26.11.2019 r., II OSK 12/18, z 8.05.2012 r., I OSK 1892/11, wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzecznictwa sądów administracyjnych CBOSA). Ponadto orzecznictwo wskazuje również, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi wyjątek od zasady niewykonalności decyzji przed uzyskaniem cechy ostateczności, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne (por. wyrok NSA z 19 lutego 1998 r. sygn. akt V SA 686/97, wyrok NSA z 30 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 116/06). Jako uzasadnienie dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności SKO wskazuje zbliżający się termin przedawnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuję się, że przesłanką nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. może być zbliżający się termin przedawnienia należności, jeśli z okoliczności sprawy wynika niebezpieczeństwo nieuregulowania należności. W interesie społecznym leży to, aby należności publiczne były uregulowane. ( wyrok NSA z 11 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 2166/18 publ. CBOiS). Przedmiotem sprawy administracyjnej i decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z 12 września 2023 r. nr 18/23 było rozlicznie dotacji oświatowej otrzymanej przez stronę w 2019 r. i ostatecznie w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczaniem, w nadmiernej wysokości i niewykorzystanej co skutkowało obowiązkiem jej zwrotu. W ocenie organu przedawnienie w rozpoznawanej sprawie owego zwrotu dotacji miało nastąpić, jak przyjął to organ z upływem 31 grudnia 2024 r. Zatem okres pozostały do przedawnienia przyjęty przez organ, był dłuższy niż rok, od wydaniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin przedawnienia zwrotu dotacji należy liczyć z uwzględnieniem treści art. 251 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 9t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 1530 ze zm., dalej określana jako u.f.p.) .Zgodnie z powołanym przepisem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 u.f.p. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to termin 31 stycznia roku następnego w stosunku do roku, na który dotacja została udzielona, jest terminem rozliczenia dotacji, a więc i terminem zwrotu dotacji w całości lub w części, o ile nie została wykorzystana lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. To wtedy powstaje obowiązek jej zwrotu, który odpowiada – przy odpowiednim stosowaniu do zwrotu dotacji przepisów ordynacji podatkowej - terminowi płatności podatku w rozumieniu art. 70 § 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa t. j. Dz. U. z 2023 r. poz.2383 zew zm., dalej określana jako O.p.). Zatem jak wynika z art. 70 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe, a więc i zobowiązanie do zwrotu dotacji niewykorzystanej (lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem), przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności podatku, a więc w stosunku do zwrotu dotacji - od końca roku, w którym niewykorzystana (lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem) dotacja podlega zwrotowi. W istocie okres pozostający do upływu terminu przedawnienia był dłuższy niż przyjęły to organy i Sad I instancji. Konstatując należy przyznać rację Sądowi I instancji, który stwierdził, że nie można uznać za "zbliżający się termin przedawnienia" sytuacji, w której do końca biegu terminu przedawnienia roszczenia pozostał okres ponad roku. W ocenie NSA – taka sytuacja nie może uzasadniać nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślenia wymaga, że samo SKO wskazało, że "termin pozostały do przedawnienia nie jest aż tak krótki" (s. 6 postanowienia SKO z 5 grudnia 2023 r.), mając zapewne świadomość niewystarczającej argumentacji w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również argumentacji SKO odnośnie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz brak podjęcia przez stronę próby dobrowolnej spłaty należności, do której zwrotu została przez organ zobowiązana. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji – organ nie ma żadnych podstaw, by wymagać, aby strona dobrowolnie spłacała zobowiązanie, do którego spełnienia została zobowiązana w decyzji administracyjnej, z której zasadnością się nie zgadza i od której odwołuje się w administracyjnym toku instancji. Nie można czynić zarzutu stronie z tego powodu, że nie spłaca ona dobrowolnie należności, której zasadność nałożenia podlega przecież zażaleniu do organu wyższej instancji. Ponadto sama chronologia wydarzeń wskazywała, że strona nie miała realnej możliwości spłacić należności w sposób dobrowolny – decyzja Prezydenta Miasta Wrocław z 12 września 2023 r. została doręczona stronie 5 października 2023 r. (czwartek), a już 12 października 2023 r. (czwartek) organ nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Trudno zatem i z tego powodu wyciągać w stosunku do strony negatywne konsekwencje braku spłaty omawianej należności. W ocenie NSA nadanie natychmiastowego rygoru wykonalności ze względu na "skomplikowany charakter sprawy" jest dokonaniem rozszerzającej wykładni przesłanek z art. 108 § 1 K.p.a., która jest niedopuszczalna. Analiza okoliczności niniejszej sprawy wskazuje również, że nie istniały obawy co do stabilności finansowej strony skarżącej i jej wypłacalności, bowiem strona prowadzi 5 innych placówek oświatowych, na które otrzymuje dotacje, zatem zajęcie środków z dotacji nie oznacza automatycznej likwidacji placówki (kwota udzielonej dotacji we wrześniu 2023 r. na wszystkie prowadzone placówki wyniosła 1.937.135,00 zł), a zajęcie dotacji oświatowej przez egzekucję umożliwia art. 49 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W ocenie NSA Sąd I instancji słusznie stwierdził, że tego typu stwierdzenia, wbrew tezie zaskarżonego postanowienia, przemawiają raczej za nienadawaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, stąd należało zakwestionować argumentację SKO w powyższym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także twierdzenia Sądu o niedopuszczalności dokonywania w treści zaskarżonego postanowienia oceny wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu należności. Nie sposób też nie zauważyć, że organ w sposób czytelny przyjął fakt złożenia przez stronę wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia jako argument za nadaniem decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie cytowane fragmenty wniosku, czy stwierdzenia organu wywiedzione z jego treści, jak już wcześniej stwierdzono, zdają się przeczyć istnieniu podstaw prawnych do nadania decyzji omawianego rygoru. Zajmowanie się przez organ treścią wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest tym bardziej zaskakujące, że organ w jego treści sam uznał się za niewłaściwy do rozpoznania tego wniosku. Powyższe obligowało organ do przekazania wniosku o wstrzymanie wykonania do właściwego organu z mocy art. 65 § 1 K.p.a., nie zaś do jego pogłębionej analizy na gruncie niniejszej sprawy. Do pozostałych dwóch zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej NSA odniesie się zbiorczo, ponieważ oba te zarzuty są błędnie skonstruowane. Wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył również art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Oddalenie skargi było konsekwencją nie stwierdzenia przez ten Sąd istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c) P.p.s.a. Zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny środka określonego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka, nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa wart. 174 pkt 2 P.p.s.a. Artykuł 151 P.p.s.a. przewiduje ustawowy środek, który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej stosowanym na etapie wyrokowania. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. jako wynikowe stanowią podstawę prawną orzeczenia, przeciwko któremu należało skierować zarzuty, wskazując na konkretne uchybienia Sądu I instancji. Skuteczność zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), czy art. 151 P.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę, które zapadło w niniejszej sprawie, jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić, które jak wspomniano nie zostały podważone (por. wyrok NSA z 13 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 455/20). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.