I GSK 238/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 574/22 w sprawie ze skargi B. C. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 24 czerwca 2022 r. nr 24/06/2022/AW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 24 czerwca 2022 r. nr 24/06/2022/AW oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sieradzu z dnia 6 czerwca 2022 r. nr BP092.8110.3.2022.JD/PO; 2. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi na rzecz B. C. 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 574/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej także "Sądem I instancji", oddalił skargę B. C., zwanej dalej "skarżącą", na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 24 czerwca 2022 r., nr 24/06/2022/AW, zwanego dalej "Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR" lub "organem odwoławczym", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Opisanym wyżej postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sieradzu z dnia 6 czerwca 2022 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia [...] września 2021 r. do dnia [...] maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Organ odwoławczy po rozpoznaniu zażalenia, w pierwszej kolejności powołał treść § 2 ust. 1 pkt 6, § 13zo rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187), zwanego dalej "rozporządzeniem", wskazując, że zgodnie z § 13 zo ust. 3 rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Z kolei § 13zo ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Organ odwoławczy stwierdził, że z treści powołanego przepisu wprost wynika, że za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu wniosku do biura powiatowego. Strona nadała wniosek listem zwykłym w dniu 31 maja 2022 r. W ocenie organu, daty nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego nie można uznać za datę wpływu wniosku do Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu. Wniosek wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu w dniu 1 czerwca 2022 r., tj. po terminie. Organ wyjaśnił także, że art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775]), zwanej dalej "K.p.a.", zgodnie z którym "termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe" nie podlega zastosowaniu w zakresie kształtowanym treścią art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym "datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej". Termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej ma charakter materialnoprawny, nie podlega zatem przywróceniu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. C. zaskarżyła powyższe postanowienie organu w całości, zarzucając mu obrazę art. §13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, rynków rolnych lub Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działaniem administracji rządowej - rybołówstwo w związku z art. 57 § 5 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie właściwych reguł kolizyjnych i nadanie pierwszeństwa i zastosowanie normy niższego rzędu rozporządzenia - pozostającej w sprzeczności z normą wyższego rzędu - ustawą (K.p.a.). Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie ma racji zarzucając naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. Jest to przepis określający sposób obliczania terminu procesowego wyznaczonego przepisami K.p.a. Jego stosowanie wyłącza wprost przepis szczególny tj. § 12 zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia, które zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2019 r. poz. 1505 ze zm.). W tej ustawie określone zostały szczególne zasady prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach z zakresu właściwości Agencji. Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jeżeli przepis ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Zatem przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji z zakresu właściwości Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tylko, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Przykładem przepisów odrębnych, wykonawczych jest § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydanego na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 6 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis ten w sposób samodzielny wyznacza określony wskazanym w nim dniem kalendarzowym termin materialnoprawny na dokonanie czynności polegającej na złożeniu wniosku o dofinansowanie, wskazując równocześnie, że o jego zachowaniu decyduje wpływ wniosku do organu przed upływem tej daty. Z uwagi właśnie na odrębną regulację dotyczącą daty skutecznego złożenia wniosku wynikającą z § 13zo ust. 3 rozporządzenia, przepis art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania. Ta szczególna regulacja mająca, jak wskazano powyżej, swoje umocowanie w przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie narusza w ocenie Sądu I instancji art. 87, ani art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła B. C. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 57 § 5 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 61 i 61a K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że organ ten uznał uchybienie terminu do złożenia wniosku o wypłatę świadczeń przez stronę z zachowaniem przepisów art. 57 K.p.a. i przyjęcie, iż norma z nich wypływająca jest uchylona przez § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych lub Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działaniem administracji rządowej. W oparciu o ten zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR sformułował wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest to czy regulacja art. 57 § 5 K.p.a. dotycząca czynności, których dokonanie oznacza złożenie pisma z zachowaniem terminu jest uchylona przez § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych lub Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działaniem administracji rządowej. Odnosząc się do istoty sporu w niniejszej sprawie należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa. Niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosłą z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej. W celu rozstrzygnięcia wskazanej na wstępie kwestii spornej w pierwszej i kolejności należy rozważyć, czy § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych lub Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działaniem administracji rządowej mieści się w zakresie delegacji sformułowanej w art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ARiMR". Stosownie do treści art. 4 ust. 6 tej ustawy, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań wymienionych w ust. 1 (między innymi wspierania realizacji zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych i przetwórstwa produktów rolnych lub ze Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działem administracji rządowej – rybołówstwo lub Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności), w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych. Zgodnie z § 13zo ust. 3 rozporządzenia, wniosek, o którym mowa w ust. 2 (czyli wniosek producenta rolnego o udzielenie pomocy finansowej na realizację określonych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi) składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę producenta rolnego. Zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku złożenia tego wniosku po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Delegacja ustawowa dla Rady Ministrów obejmuje określenie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań Agencji wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o ARiMR, w tym warunków i trybu udzielania wsparcia w ramach tych zadań. Określenie w § 13zo ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia, że wniosek producenta rolnego o udzielnie pomocy finansowej składa się raz do dnia 31 maja 2022 r., oznacza, iż wprowadzono ograniczenie ilościowe i terminowe co do możliwości składania tego rodzaju wniosków. Ograniczenie to mieści się w zakresie delegacji ustawowej, oznacza bowiem określenie warunków i trybu udzielania wsparcia. Niewątpliwie określony w § 13zo ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia termin do złożenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej jest terminem materialnoprawnym, którego uchybienie powoduje wygaśnięcie uprawnienia i który nie może zostać przywrócony. Natomiast w § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia Rada Ministrów wskazała, że zachowanie tego terminu materialnoprawnego oznacza wpływ wniosku o udzielenie pomocy finansowej do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę producenta rolnego przed upływem tego terminu. Ta ostatnia regulacja pozostaje w sprzeczności z treścią art. 57 § 5 K.p.a., który reguluje przypadki kiedy termin uważa się za zachowany. Następuje to jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285 ze zm.); 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. 2023 r. poz. 1640 ze zm.) albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Delegacji ustawowej dotyczącej określenia w rozporządzeniu warunków i trybu udzielania wsparcia w ramach realizacji zadań Agencji nie można odczytywać w ten sposób, że upoważnia ona Radę Ministrów do uchylenia w drodze aktu podustawowego (aktu wykonawczego) obowiązywania w tym zakresie przepisów ustawowych – przepisów art. 57 § 5 K.p.a. Należy podkreślić, że § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych lub Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działaniem administracji rządowej jakkolwiek reguluje kwestię należącą do trybu udzielania wsparcia w ramach realizacji zadań Agencji, to nie jest on jednak przepisem odrębnym w rozumieniu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR, który mógłby wyłączyć zastosowanie przepisów K.p.a. (w tym art. 57 § 5) do prowadzonych przed organami Agencji postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji. Takie wyłączenie stosowania przepisów K.p.a. mogłoby nastąpić wyłącznie w drodze ustawy. Z tego powodu przepis § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., jako wydany z naruszeniem reguł hierarchicznej zgodności norm prawnych, nie ma mocy obowiązującej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie może być stosowany do oceny zachowania terminu, o którym mowa w § 13zo ust. 3 zdanie 1 tego rozporządzenia. W tym zakresie znajduje natomiast zastosowanie art. 57 § 5 K.p.a. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 24 czerwca 2022 r. oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sieradzu z dnia 6 czerwca 2022 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).