I GSK 211/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joann Salachna Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Go 465/21 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 marca 2021 r. nr 510200/0019631/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. C. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: sąd pierwszej instancji lub WSA) wyrokiem z 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Go 465/21 w wyniku rozpoznania skargi S. C. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z 5 marca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2020 r. skarżący zwrócił się do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r. Decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. ZUS Oddział w Zielonej Górze na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec 2020 r. Decyzja została doręczona na adres skarżącego w dniu 3 sierpnia 2020 r. Wnioskiem z dnia 19 lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 5 marca 2021 r. ZUS Oddział w Zielonej Górze, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83b ust. 1 u.s.u.s. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że stosowne pouczenie o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarto w doręczonej skarżącemu decyzji z 31 lipca 2020 r., zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 18 sierpnia 2020 r. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że art. 47 ust. 2a u.s.u.s. zwalnia osoby prowadzące działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, zatem w przedmiotowej sprawie nie był on obowiązany do przedłożenia deklaracji w celu przyznania zwolnienia. Nadto zaznaczył, że decyzja odmawiająca zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek nie została mu doręczona. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę skarżącego i uchylił zaskarżoną decyzję podkreślając, że stanowisko prezentowane przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu pomija szczególne rozwiązanie przewidziane na gruncie przepisów ustawy COVID-19, albowiem jak wynika z tego aktu normatywnego, ogólna reguła wynikająca z art. 134 oraz art. 129 § 2 k.p.a. została poddana istotnej modyfikacji, co rzutuje na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Wskazując na treść art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 sąd pierwszej instancji wskazał, że powołane przepisy weszły wprawdzie w życie od 16 grudnia 2020 r., a więc po doręczeniu skarżącemu wydanej w niniejszej sprawie decyzji pierwszej instancji oraz po upływie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W ocenie sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 znajduje zastosowanie. Doszło bowiem do uchybienia terminu, od zachowania którego jest uzależnione udzielenie skarżącemu ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, co stanowi przesłankę zawiadomienia strony postępowania przewidzianą w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19. Jednakże z akt sprawy wynika, że organ stwierdziwszy uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie skierował do skarżącego zawiadomienia, o którym mowa w tym przepisie, pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. W tej sytuacji niezastosowanie przez organ omawianej regulacji należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył ZUS, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi w ramach podstaw ujętych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 w związku z § 30 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 283) poprzez niewłaściwą wykładnię i przez to przyjęcie, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVlD-19, który wszedł w życie 16 grudnia 2021 r., a ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wyżej przywołany przepis o charakterze szczególnym znajdzie zastosowanie do stanu faktycznego sprawy pomimo tego, że decyzja z dnia 31 lipca 2020 r. skutecznie została doręczona 3 sierpnia 2020 r., a bezskuteczny upływ terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął dnia 17 sierpnia 2020 r. tj. na 4 miesiące przed wejściem w życie ww. przepisu. Wskazując na powyższe zarzuty, ZUS na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. Skarżący kasacyjnie organ, mimo iż wskazał w podstawie zarówno art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 w zw. z § 30 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez jego błędna wykładnię. Istotą zarzutu są wadliwe, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wywody sądu pierwszej instancji dotyczące zastosowania w sprawie art. 15 ww. ustawy pomimo tego, że przepis ten wszedł w życie po 4 miesiącach od bezskutecznego upływu terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 prowadzi do wniosku, że zakres zastosowania tego przepisu nie obejmuje uchybień terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, które miały wprawdzie miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, ale zakończyły swój bieg przed 16 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2 ww. regulacji). Analiza art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, wprowadzonego przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r., w związku z dyspozycją przepisu końcowego art. 10 tej ustawy zmieniającej, nie pozostawia wątpliwości co do zakresu retroaktywnego działania nowej regulacji. W zakresie przepisów zmieniających objętych art. 1 pkt 3 lit. a, art. 1 pkt 3 lit. b oraz pkt 19 i 20, art. 1 pkt 26 oraz art. 8 w zakresie dodawanego art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej (zob. art. 10 pkt 3) ustawodawca wyraźnie nadał nowej regulacji wsteczną moc obowiązującą. Natomiast w zakresie pozostałych zmian normatywnych (w tym wynikających z art. 1 pkt 24, który wprowadził art. 15zzzzzn2) ustanowiono expressis verbis proaktywną skuteczność prawną zmiany normatywnej. Oznacza to, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 odnosi się do terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, których bieg nie zakończył się do dnia 16 grudnia 2020 r. (tj. dnia wejścia w życie nowego prawa) i nie może wpływać na skutki prawne zakończenia biegu tego rodzaju terminów, który nastąpił do dnia 15 grudnia 2020 r. Przeciwna interpretacja w zakresie ustalenia czasowego zakresu skuteczności prawnej art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 prowadziłaby do rozszerzającej wykładni regulacji intertemporalnej, co zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni tego rodzaju przepisów jest niedopuszczalne. Nie jest przekonującym argumentem odwołanie się przez sąd pierwszej instancji do treści art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i wskazanie, że wprawdzie przepisy te weszły w życie od 16 grudnia 2020 r. (a więc po upływie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), ale obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że użyte w art. 15zzzzzn2 ust. 1 sformułowanie "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" wyznacza jedynie opisowo zakres zastosowania powyższego przepisu, natomiast nie reguluje zakresu czasowego skuteczności prawnej nowego prawa. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony m.in. w wyrokach NSA: z 18 stycznia 2023 r., I GSK 313/22; z 28 listopada 2023 r., II GSK 106/23; z 21 czerwca 2023 r., I GSK 1164/22; z 28 lutego 2023 r., I GSK 1071/22. W niniejszej sprawie termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał 17 sierpnia 2020 r., a więc przed dniem wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – ZUS wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo, opierając się o treść art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).