I GSK 1255/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3089/21 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 grudnia 2020 r. nr 440000/71/1433/2020/ZPWWO w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3089/21 oddalił skargę R. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: R. B. wnioskiem z 10 kwietnia 2020 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z 3 września 2020 r. ZUS odmówił prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm.; dalej: ustawa o COVID-19) osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.), przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres marzec 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. ZUS podniósł, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest złożenie za osoby zgłoszone do ubezpieczeń deklaracji rozliczeniowych należnych za miesiące marzec - maj 2020 r., nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19). Organ wskazał, że do dnia 30 czerwca 20202 r. na koncie płatnika nie zaksięgowano poprawnych dokumentów rozliczeniowych za miesiąc maj 2020 r. Następnie ZUS, decyzją z 31 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z 3 września 2020 r. W uzasadnieniu decyzji ZUS podtrzymał argumentację zawartą w poprzednio wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na opisaną wyżej decyzję wskazał, że w niniejszej sprawie organ uznał, że skarżący nie złożył deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r., co spowodowało, że jego wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za ten miesiąc nie mógł być uwzględniony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnosił, że winien być zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych z tej przyczyny, iż prowadzi działalność samodzielnie i nie zatrudnia pracowników. Podstawy zwolnienia skarżący upatruje w treści art. 47 ust. 2a pkt. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z treści tego przepisu wynika, że przesłanką zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc jest jednak złożenie, chociażby jednorazowe, deklaracji rozliczeniowej. Z wyjaśnień organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika zaś, że skarżący nie złożył deklaracji rozliczeniowych po przekroczeniu okresu preferencyjnego dla opłacania składek. Podstawę takiego preferencyjnego opłacania składek stanowi art. 18a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten stanowi, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 8 ust. 6 pkt 1, w okresie pierwszych 24 miesięcy kalendarzowych od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia. Po zakończeniu tego preferencyjnego okresu, przechodząc do ogólnych zasad obliczania składek, konieczne zatem jest złożenie deklaracji rozliczeniowych. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Art. 46 ust. 3 cytowanej ustawy stanowi natomiast, że deklaracja rozliczeniowa zawiera zestawienie należnych składek na poszczególne rodzaje ubezpieczeń społecznych, z uwzględnieniem podziału na składki finansowane przez ubezpieczonego i przez płatnika oraz budżet państwa i Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (pkt 3); zestawienie należnych składek na: a) ubezpieczenie zdrowotne uwzględniając podział na podmioty, które finansują składki, b) Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (pkt 6). Argumentacja skarżącego wskazująca zaś, że złożył on wymagane deklaracje rozliczeniowe w przypisanym do tego terminie zawarta została dopiero we wniesionej do Sądu skardze. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera z tej przyczyny odniesienia do tej kwestii. Swoje twierdzenie dotyczące złożenia deklaracji skarżący poparł wydrukiem z systemu PUE ZUS. W odpowiedzi na skargę organ jednak wyjaśnił, że po okresie preferencyjnym 24 miesięcy opłacania składek skarżący powinien dokonać zmiany kodu na kod 0510 00 (składki minimalne dla osób prowadzących działalność gospodarczą). W związku tym, że skarżący tego nie uczynił, Zakład z urzędu sporządził korekty dokumentu wyrejestrowującego i zgłoszeniowego osoby ubezpieczonej - wyrejestrowujący ZUS ZWUA z datą wyrejestrowania 1 sierpnia 2019 r. w dniu 13 lutego 2020 r. oraz dokument zgłoszeniowy ubezpieczonego ZUS ZUA z dniem zgłoszenia od 1 sierpnia 2019 r. również w dniu 13 lutego 2020 r. Organ wskazał także, że z uwagi na brak złożonych dokumentów rozliczeniowych, zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych, od października 2019 r. zaczęły się tworzyć na koncie płatnika w ZUS przypisy z urzędu (PS) na podstawie ostatnio złożonych dokumentów rozliczeniowych. Ponadto organ podniósł, że skarżący przedstawił wydruk z PUE, na którym widoczne są utworzone przypisy z urzędu (PS), o czym świadczy początkowy numer dokumentu – 00. W ocenie Sądu przedstawione przez organ wyjaśnienia w pełni potwierdzają, że skarżący nie spełnił warunku określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. nie złożył w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r. Z unormowania tego zaś wynika, że, co do zasady, bez przekazania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za okresy marzec, kwiecień i maj 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek nie przysługuje. Oznacza to, że niedochowanie wskazanego terminu wywoływało skutek w postaci braku możliwości zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, nawet przy spełnieniu innych warunków tego zwolnienia i konieczne było wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Jeżeli więc płatnik nie dochował terminu złożenia deklaracji rozliczeniowej za wnioskowany okres (w tym przypadku maj 2020 r.), to nie przysługiwało mu prawo zwolnienia z obowiązku składowego za tenże okres. R. B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 45 Konstytucji RP nieważność postępowania ze względu błędne obsadzenie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie poprzez udział w tym składzie Asesora WSA Arkadiusza Koziarskiego, który został powołany przez Krajową Radę Sądownictwa w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., a zatem przez organ zależny od władzy wykonawczej i ustawodawczej; - naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na treść wyroku, tj. art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 w brzmieniu do dnia 15 października 2020 r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący przesłał deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne należne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., i zostały złożone one w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej powołano dwa zarzuty naruszenia prawa. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut nieważności postępowania oparty na naruszeniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP. Skarżący upatruje naruszenia wskazanych przepisów w błędnym obsadzeniu składu Sądu I instancji, poprzez udział w tym składzie asesora, który jego zdaniem został powołany przez Krajową Radę Sądownictwa w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., a zatem przez organ zależny od władzy wykonawczej i ustawodawczej. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Po pierwsze, art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być łączony tylko z procesowym naruszeniem przepisów określających skład sądu. Zatem może to naruszenie być odnoszone tylko do sytuacji, w których sąd orzeka w innym składzie niż przewidziany w przepisach. Art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może być odnoszony do ustrojowego kontekstu składu sądu. Z tego powodu przepis ten nie może być podstawą kwestionowania statusu osób tworzących skład sądu, a w szczególności sposobu ich powołania na stanowisko sędziowskie (wyrok NSA z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 834/24). Po drugie, w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie podnoszonym przez skarżącego w skardze kasacyjnej, prezentowane są poglądy, które skład orzekający w pełni podziela. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Do naruszenia wskazanego przepisu doszłoby, np. wówczas gdyby sprawę rozpoznał sąd w składzie jednoosobowym, bądź też zachodziłaby jedna z przesłanek z art. 18 lub 19 p.p.s.a. Przyczyny wyłączenia z mocy ustawy zostały enumeratywnie wymienione w art. 18 p.p.s.a. Tworzą one katalog zamknięty i w związku z tym nie jest możliwe stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Nie można tym samym, wyłączyć sędziego z mocy ustawy w przypadkach innych, niż przewidziane przez ustawodawcę, bez względu na subiektywne odczucia osób występujących w sprawie. Zgodnie z art. 18 § 1 p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach: 1) w których jest stroną lub pozostaje z jedną z nich w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy oddziałuje na jego prawa lub obowiązki; 2) swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwartego stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia; 3) osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron; 5) w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą; 6) w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator; 6a) dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie; 7) w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej. Ponadto na mocy art. 18 § 3 p.p.s.a., sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania, nie może orzekać co do tej skargi. Z kolei przepis art. 19 p.p.s.a. zakreśla tzw. względne przesłanki wyłączenia. Wskazuje mianowicie, że niezależnie od wymienionych w art. 18 p.p.s.a. przyczyn wyłączenia, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie żadna z powołanych w tych dwóch przepisach przesłanek nie zaistniała. Samo powołanie asesora przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3) nie stanowi przesłanki procesowej. Jest to przesłanka ustrojowa, która nie mieści się w ramach nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie okoliczność powołania sędziego na wniosek "nowej KRS". Nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość, co do bezstronności i niezawisłości sędziego/asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 620/20 oraz z 27 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 726/21). Nie stanowi zatem wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie okoliczność powołania sędziego na wniosek "nowej KRS" (wyrok NSA z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1125/22). Ponadto, z aktualnego orzecznictwa NSA wynika także, że kontrowersyjne zagadnienie statusu sędziego powołanego na urząd sędziego w postępowania nominacyjnym, w którym wypowiedziała się funkcjonująca w określonym czasie Krajowa Rada Sądownictwa, nie zostało do chwili orzekania w sprawie niniejszej rozstrzygnięte ustawowo. Powszechnie jest wiadomo, że trwają dopiero prace ustawodawcze przygotowujące projekty prawa w tym obszarze; zakończenie i wynik tych działań wydają się obecnie dalece przyszłe i co do treści niepewne. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest organem władzy ustawodawczej, nie może działać za ustawodawcę, nie może zastępować ustawodawcy. W obecnym stanie obowiązującego prawa pozytywnego brak jest dostatecznej ustawowej podstawy prawnej, za pomocą której można by w sposób jednoznacznie pewny, precyzyjny, jurydycznie uzasadniony zakwestionować stanowisko, że sędzia sądu administracyjnego, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim, także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta określonymi wadami (por. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., III FSK 3626/21 oraz z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1389/22). Z przywołanych wyroków wynika zatem, że omawiana kwestia powinna zostać uregulowana przez ustawodawcę, a zatem do tego czasu nie można ze względu na wadliwość "nowej KRS" skutecznie zakwestionować statusu sędziego czy asesora. Z powyższych powodów pierwszy zarzut okazał się nieskuteczny. Odnosząc się do drugiego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, na wstępie wskazać należy, że skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 3 o COVID-19 w brzmieniu do dnia 15 października 2020 r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący przesłał deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne należne za maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., w konsekwencji jego zdaniem zostały złożone w terminie. Taka konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, iż skarżący kasacyjnie w istocie konstruując zarzut obrazy prawa materialnego, podjął próbę zakwestionowania ustaleń faktycznych. W rozpatrywanej sprawie organ zakwestionował, że skarżący złożył deklaracje rozliczeniowe za maj 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r., czemu skarżący przeczy poprzez sformułowanie zarzutu prawa materialnego, przy jednoczesnym braku zarzutów natury procesowej w omawianym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie nie budzi wątpliwości, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę orzeczenia. Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się zatem na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Z powyższych względów zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.