I GSK 201/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Go 464/21 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 marca 2021 r. nr 510200/0019630/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. C. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 464/21 – w sprawie ze skargi S. C. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr 510200/0019630/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 31 lipca 2020 r. ZUS odmówił S. C. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za maj 2020 r. Powyższa decyzja została odebrana przez skarżącego w dniu 3 sierpnia 2020 r. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu 22 lutego 2021 r. Zaskarżoną decyzją organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie bowiem z treścią art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 17 sierpnia 2020 r. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do WSA, w której to domagał się uchylenia i przywrócenia terminu do złożenia odwołania w sprawie zwolnienia ze składek za okres obejmujący marzec, kwiecień i maj 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa Covid). Doszło bowiem do uchybienia terminu, od zachowania którego jest uzależnione udzielenie skarżącemu ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, co stanowi przesłankę zawiadomienia strony postępowania przewidzianą w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 ustawy Covid. Z akt sprawy wynika zaś, że organ stwierdziwszy uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie skierował do skarżącego zawiadomienia, o którym mowa w tym przepisie, pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. W tej sytuacji niezastosowanie przez organ omawianej regulacji należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W związku z powyższym WSA wskazał organowi, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyznaczy mu przewidziany prawem termin do wystąpienia o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ZUS, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy Covid w zw. z § 30 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. Prezesa Rady Ministrów w sprawce "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U 2016 r. poz. 283) poprzez niewłaściwą wykładnię i przez to przyjęcie, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 15zzzzzn2 ustawy Covid, który wszedł w życie 16 grudnia 2021 r., a ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wyżej przywołany przepis o charakterze szczególnym znajdzie zastosowanie do stanu faktycznego sprawy pomimo tego, że decyzja z dnia 31 lipca 2020 r. skutecznie została doręczona 3 sierpnia 2020 r., a bezskuteczny upływ terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął dnia 17 sierpnia 2020 r. tj. na 4 miesiące przed wejściem w życie ww. przepisu. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istotą zarzutu są wadliwe, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wywody Sądu I instancji dotyczące zastosowania w sprawie art. 15 zzzzzn2 ustawy Covid pomimo tego, że przepis ten wszedł w życie po 4 miesiącach od bezskutecznego upływu terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 15 zzzzzn2 ustawy Covid prowadzi do wniosku, że zakres zastosowania tego przepisu nie obejmuje uchybień terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, które miały wprawdzie miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, ale zakończyły swój bieg przed 16 grudnia 2020 r. Analiza art. 15zzzzzn2 ustawy Covid, wprowadzonego przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r., w związku z dyspozycją przepisu końcowego art. 10 tej ustawy zmieniającej, nie pozostawia wątpliwości co do zakresu retroaktywnego działania nowej regulacji. W zakresie przepisów zmieniających objętych art. 1 pkt 3 lit. a), art. 1 pkt 3 lit. b) oraz pkt 19 i 20, art. 1 pkt 26 oraz art. 8 w zakresie dodawanego art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej (zob. art. 10 pkt 3) ustawodawca wyraźnie nadał nowej regulacji wsteczną moc obowiązującą. Natomiast w zakresie pozostałych zmian normatywnych (w tym wynikających z art. 1 pkt 24, który wprowadził art. 15zzzzzn2) ustanowiono expressis verbis proaktywną skuteczność prawną zmiany normatywnej. Oznacza to, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy Covid odnosi się do terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, których bieg nie zakończył się do dnia 16 grudnia 2020 r. (tj. do dnia wejścia w życie nowego prawa) i nie może wpływać na skutki prawne zakończenia biegu tego rodzaju terminów, który nastąpił do dnia 15 grudnia 2020 r. Przeciwna interpretacja w zakresie ustalenia czasowego zakresu skuteczności prawnej art. 15zzzzzn2 ustawy Covid prowadziłaby do rozszerzającej wykładni regulacji intertemporalnej, co zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni tego rodzaju przepisów jest niedopuszczalne. Nie jest przekonującym argumentem odwołanie się przez Sąd I instancji do treści art. 15zzzzzn2 ustawy Covid i wskazanie, że wprawdzie przepisy te weszły w życie od 16 grudnia 2020 r. (a więc po upływie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), ale obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii, ogłoszonego z powodu Covid (w tym mające miejsce przed data wejścia w życie przywołanej regulacji). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że użyte w art. 15zzzzzn2 ust. 1 sformułowanie "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" wyznacza jedynie opisowo zakres zastosowania powyższego przepisu, natomiast nie reguluje zakresu czasowego skuteczności prawnej nowego prawa. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony m.in. w wyrokach NSA: z 18 stycznia 2023 r., I GSK 313/22; z 28 listopada 2023 r., II GSK 106/23; z 21 czerwca 2023 r., I GSK 1164/22; 28 lutego 2023 r., I GSK 1071/22 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.p.). W niniejszej sprawie termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał 17 sierpnia 2020 r., a więc przed dniem wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy Covid. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).