I GSK 1878/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 534/18 w sprawie ze skargi E. Sz. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr 9001-00000008779/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz E. Sz. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 534/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę E. Sz. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z 13 sierpnia 2018 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ostateczną decyzją z 16 października 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, po wznowieniu postępowania, stwierdził wydanie decyzji tego organu z 5 września 2005 r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej z naruszeniem prawa. Następnie decyzją tego samego organu z 7 września 2015 r. ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 16 grudnia 2015 r. W wyniku złożonej skargi, wskazana decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 80/16. Sąd ocenił, że skarżący występując o przyznanie renty strukturalnej pozostawał w dobrej wierze i zobowiązał w związku z tym organy do rozważenia ponownie kwestii przedawnienia należności na podstawie art. 73 ust. 1 i 5 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem 796/2004". Decyzją z 12 czerwca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umorzył postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej pobranych w okresie od października 2005 r. do października 2008 r. i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w okresie od listopada 2008 r. do października 2012 r. uwzględniając dobrą wiarę skarżącego. W wyniku wniesionego odwołania, decyzję tę utrzymano w mocy decyzją z 13 sierpnia 2018 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu. Oddalając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocenił, że organy prawidłowo oceniły skutki pozostawania skarżącego w dobrej wierze. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004 odwołując się do wynikającego z art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 stycznia 2018 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w uprzednio złożonej skardze brak było zarzutu naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004, ale Sąd Wojewódzki przytoczył w uzasadnieniu wyroku ten przepis i ocenił zaskarżoną wówczas decyzję w sposób kompletny, do czego zobowiązywał go art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie dopatrzył się wówczas naruszenia w tym zakresie. W skardze kasacyjnej E. Sz. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009" i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 65/2011" poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy wypłacenie renty strukturalnej nastąpiło zdaniem skarżącego na skutek pomyłki organu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 735) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 74 ust. 4 rozporządzenia 706/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009, art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 polegające na oddaleniu skargi i wadliwym uznaniu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w zgodzie z przepisami prawa i prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy w sprawie dokonano dowolnej oceny materiału dowodowego i błędnie uznano, że wydanie decyzji o przyznaniu renty strukturalnej nie nastąpiło na skutek błędu właściwego organu lub innego organu, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 976/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 80/16 dokonał oceny prawnej w zakresie stosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, naruszenie art. 17 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy i Sąd pierwszej instancji związane były oceną prawną i wskazaniami Sądu uprzednio orzekającego w sprawie i nie mogły zastosować art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, podczas gdy Sąd nie dokonał oceny prawnej w tym zakresie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym uznani, że decyzje w tej sprawie wydano zgodnie z prawem i przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy wadliwie uznani, że skarżący nie spełnił przesłanek poboru renty strukturalnej, że posiadał stałe miejsce zamieszkania we Włoszech w latach 1994 – 2003, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 12 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy zasady informowania i pouczania strony o negatywnych konsekwencjach podjęcia pracy we Włoszech, art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania i dlatego rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się częściowo uzasadnione. Zgodzić się z Sądem pierwszej instancji należy tylko co do jednego – zaskarżona decyzja i zaskarżony wyrok rzeczywiście zostały wydane w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 80/16. Wadliwie jednak wyłożono przepis art. 153 p.p.s.a. uznając, że zakres wspomnianego związania rozciąga się także na treści w nim niewypowiedziane. Ograniczający swobodę judykacyjną sądu administracyjnego art. 153 p.p.s.a. nie może być wykładany rozszerzająco. Przewidziany w tym przepisie obowiązek respektowania oceny prawnej dotyczyć może jedynie takich stwierdzeń, które zostały w analizowanym orzeczeniu wysłowione. Tezy przeciwnej nie można wywodzić w szczególności z art. 134 § 1 p.p.s.a., a to dlatego że istnienie powinność wszechstronnej i pełnej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji nie oznacza automatycznie, że w taki właśnie sposób dokonano sądowej kontroli, a po drugie – że niewyrażenie krytyki względem określonego fragmentu zaskarżonej decyzji skutkuje tym, że w tej części decyzja ta była prawidłowa. Tego rodzaju wnioski są nazbyt daleko idące i mogą – tak jak w niniejszej sprawie – prowadzić do sytuacji, w której określona część wywodów organu wymykałaby się spod kontroli sądu administracyjnego. Co więcej – analiza motywów zaskarżonego wyroku dowodzi, że w uzasadnieniu wyroku z 24 stycznia 2018 r. ograniczono się tylko do zacytowania całej treści art. 73 rozporządzenia, w tym ustępu 4. Nie wywiedziono jednak z tego żadnych konkluzji, nie poddano tego przepisu żadnej analizie prawnej. Tym samym twierdzenie o poddaniu decyzji ocenie legalności na podstawie tego przepisu nie znajduje potwierdzenia w tekście uzasadnienia wyroku. Już z tego powodu skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Skoro Sąd pierwszej instancji wskutek przyjęcia błędnej wykładni art. 153 p.p.s.a. bezzasadnie ograniczył zakres czynności kontroli legalności w stosunku do zaskarżonej decyzji, to wydane w tych warunkach zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem tego przepisu. W konsekwencji sporządzone w tej sprawie motywy wyroku są niepełne i niewystarczające dla przyjęcia, że Sąd zaprezentował w wyczerpujący sposób podstawę prawną dokonywanej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z tego względu doszło do naruszenia również art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę obowiązany jest zatem przeprowadzić pełną kontrolę zaskarżonej decyzji, także w oparciu o przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, ocenić to czy w tej sprawie w grę wchodziło zastosowanie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, a jeżeli tak – rozważyć czy w sytuacji skarżącego należało zaakceptować twierdzenia skarżącego o błędzie popełnionym przez organy administracji. Nieuzasadnione są natomiast te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do przepisów k.p.a. Przede wszystkim przepisy art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1 – 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ze zm.) istotnie modyfikują przewidziane w k.p.a. reguły postępowania prowadzonego w tej sprawie. Przepisy art. 7, art. 9 i art. 77 § 7 k.p.a. nie znajdowały zastosowania w tej sprawie. Z kolei art. 8 i art. 12 k.p.a. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, zaś w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano której z nich zarzuty mają dotyczyć. Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie, w którym skarżący odnosi się do innych spraw. Kwestia spełnienia przesłanek poboru renty strukturalnej stanowiła przedmiot innego postępowania, którego zakończenie warunkowało wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków. Na obecnym etapie sprawy podnoszenie zarzutów w tym zakresie jest zatem spóźnione. Natomiast to, czy kwestia wystąpienia ewentualnego błędu organów administracji została należycie rozważona w zaskarżonej decyzji w świetle znajdującego zastosowane w te sprawie art. 80 k.p.a. powinna podlegać ocenie Sądu pierwszej instancji w kontekście przesłanek wynikających z pominiętych w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.