I GSK 1757/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 468/18 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 lipca 2018 r. nr 9003-2018-000363 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu przyznania renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 468/18 oddalił skargę S. M. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 lipca 2018 r. nr 9003-2018-000363 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł S. M. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 7b, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.), polegającym na braku wystarczającego pouczenia o okolicznościach powodujących zawieszenie wypłaty renty strukturalnej skutkujące naruszeniem interesu prawnego skarżącego, a w konsekwencji doprowadziło do nieadekwatnego i nieproporcjonalnego zastosowania środków przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza naruszających proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej przez ich niezastosowanie polegające na zawieszeniu renty strukturalnej w całości, nie zaś w części równej otrzymywanemu wynagrodzeniu z tytułu umowy o pracę, co doprowadziło do znacznego, wykraczającego ponad konieczność ograniczenia praw i wolności obywatela, naruszenia zasady proporcjonalności oraz równości wobec prawa, a tym samym naruszyło analogiczne zasady i wartości obowiązujące w prawodawstwie Unii Europejskiej art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, ze zm.) w zw. z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114 poz. 1191 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zawieszeniu renty strukturalnej w całości, nie zaś w części równej otrzymywanemu wynagrodzeniu z tytułu umowy o pracę. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie z/s Elizówka z dnia 23 marca 2018 r. i umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/21) Skarżący kasacyjnie wniósł o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego: Czy art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady ochrony zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP), zezwalają na zawieszenie renty strukturalnej tylko do wysokości otrzymanego wynagrodzenia za pracę, nie zaś w całości? Na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przedstawionego wyżej pytania prejudycjalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Należy podkreślić, że z woli ustawodawcy skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym pismem procesowym. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych w art. 175 § 1 p.p.s.a. ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe, przede wszystkim adwokatów i radców prawnych. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy wpierw rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. Odnosząc się do wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7 b, art. 8 i art. 9 k.p.a. polegający na braku wystarczającego pouczenia o okolicznościach powodujących zawieszenie wypłaty renty strukturalnej skutkujące naruszeniem interesu prawnego skarżącego należy dojść do wniosku o ich niezasadności. Wskazać należy, iż Sąd I Instancji zasadnie uznał, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że trafnie podkreślono w zaskarżonej decyzji, że Skarżący w złożonym wniosku o przyznanie renty strukturalnej z dnia 21 kwietnia 2006 r. w części D "oświadczenia i zobowiązania rolnika i małżonka" oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania i wypłaty renty strukturalnej oraz zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o wszystkich faktach mających wpływ na przyznanie płatności z tytułu renty strukturalnej oraz o faktach, które mają istotne znaczenie dla zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych z tego tytułu świadczeń (k. 6 akt adm.). Ponadto w decyzji przyznającej rentę strukturalną z dnia 20 października 2006 r. Skarżący został pouczony o obowiązku informowania organu I instancji o wszelkich zaistniałych okolicznościach mających wpływ na prawo do wypłaty i wysokości renty strukturalnej w terminie 14 dni od dnia ich zaistnienia (pkt 2 pouczenia k. 166 akt adm.) oraz o fakcie zawieszenia wypłaty renty strukturalnej w przypadku zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (pkt 6a pouczenia k. 165 akt adm.). Powyższe przeczy zarzutom skargi o nienależytym poinformowaniu Skarżącego o przyczynach zawieszenia renty strukturalnej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie w sprawie ma przede wszystkim wynikające z decyzji przyznającej rentę strukturalną z dnia 20 października 2006 r. pouczenie o fakcie zawieszenia wypłaty renty strukturalnej w przypadku zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (pkt 6 a pouczenia k. 165 akt adm.). Nie ma przy tym znaczenia w sprawie, że pouczenia tego nie zawierały kolejne decyzje zmieniające wysokość renty strukturalnej. W realiach tej sprawy już jednorazowe kompletne pouczenie, o którym mowa powyżej wypełnia przesłanki działania organu administracyjnego zgodnie z prawem i powoduje, że Skarżący został w sposób prawidłowy pouczony o swoich obowiązkach jako podmiot, któremu przyznano rentę strukturalną. Niezasadne okazały się również zarzuty wskazane w pkt 2) oraz 3) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP a także art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji UE 809/2014 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zarzuty te w swojej istocie dotyczą problematyki proporcjonalności (nieproporcjonalności) działania administracji w tej sprawie. Należy wskazać, iż ocena stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie daje podstaw do stwierdzenia, że zastosowanie przepisu polegającego na zawieszeniu renty strukturalnej w całości prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieuzasadnione. Dotyczy to również art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji UE 809/2014 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Według Skarżącego nieproporcjonalność polegała na tym, że zawieszeniu uległa renta strukturalna w całości za okresy, w których podlegał on ubezpieczeniu społecznemu. Zawieszeniu powinna natomiast podlegać tylko ta część renty strukturalnej, która była równa otrzymywanemu wynagrodzeniu z tytułu umowy o pracę. Naruszenie proporcjonalności doprowadziło w tym przypadku do znacznego, wykraczającego ponad konieczność ograniczenia praw i wolności obywatela, a tym samym naruszało konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Odnosząc się do tej kwestii należy uwzględnić charakter konstrukcji prawnej renty strukturalnej. Jest to świadczenie finansowane z budżetu państwa, a zasady jego przyznawania oraz zawieszania wypłat regulują przepisy prawa. Jedną z zasad jest zawieszenie wypłaty renty w przypadku, gdy beneficjent w danym okresie jest zatrudniony lub wykonuje inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W takim przypadku wstrzymaniu podlega renta w całości (za dany okres), gdyż beneficjent ma inne źródła dochodów. Stwierdzenie takiego przypadku nakłada na organ administracyjny zawieszenie wypłaty renty strukturalnej, a w dalszej kolejności jej odzyskanie. Celem art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji UE 809/2014 jest odzyskanie reny strukturalnej, w stosunku do której orzeczono o zawieszeniu jej wypłaty. Oceniając proporcjonalność działania administracji w tej sprawie nie można tracić z pola widzenia tego, że renta strukturalna wiąże się w uprawnieniem podmiotu do otrzymania określonego świadczenia pieniężnego, które jednak obwarowano określonymi warunkami. Jest to ponadto świadczenie przyznawane na wniosek. W związku z powyższym w zaistniałym stanie faktycznym zawieszenie wypłaty renty strukturalnej w całości za okresy, w których Skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu nie naruszało konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Na tle powyższych zarzutów sformułowany został wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE. W świetle treści art. 267 TFUE Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym m.in. o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje UE. W przypadku, gdy pytanie z tym związane zostanie podniesione przed sądem jednego z krajów członkowskich to w sytuacji, gdy właściwy sąd uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. Naczelny Sąd Administracyjny na tle rozpatrywanej sprawy, nie powziął wątpliwości co do treści art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, ze zm.) w zw. z § 15 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114 poz. 1191 z późn. zm.) przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) oraz zasady ochrony zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej), stąd wniosek o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym nie znajdował usprawiedliwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.