I GSK 1807/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 107/22 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 listopada 2021 r. nr 9/p/2021 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w W. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 18750 (osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 107/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z 29 listopada 2021 r. w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. 22 grudnia 2017 r. zawarta została, pomiędzy B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., a Województwem Warmińsko-Mazurskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020, umowa nr RPWM.04.01.00-28-0412/16-00 o dofinansowanie projektu pn. "Budowa elektrowni fotowoltaicznej W." o wartości 14.393.214 zł. Dofinansowanie na realizację projektu wyniosło 8.246.051,54 zł, co stanowiło 80% kwoty wydatków kwalifikowanych. Przedmiot inwestycji, zgodnie z założeniami projektu, stanowić miała budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy 2 MW w miejscowości W. wraz z przyłączem elektroenergetycznym. Zgodnie z projektem i wnioskiem o dofinansowanie w skład elektrowni fotowoltaicznej wchodzić miały 2 farmy fotowoltaiczna o mocy 1 MW określana jako W. I i W. II, stacja transformatorowa i sieć energetyczna. Do budowy elektrowni miało zostać wykorzystanych 8.000 szt. paneli fotowoltaicznych o mocy 250W oraz 8 szt. falowników 3 fazowych o mocy 250kW. W dniach 13, 17 i 21 września 2018 r. IZ przeprowadziła kontrolę doraźną projektu, w wyniku której stwierdziła nieprawidłowości polegające na wprowadzeniu przez beneficjenta niedozwolonych zmian w odniesieniu do założeń projektowych polegających m.in. na zawyżeniu ilości modułów fotowoltaicznych i inwerterów oraz skróceniu długości zestawu konstrukcji aluminiowej/stalowej, opisaniu faktury VAT nr FV/11/S/2018 w sposób nierzetelny i niezgodny ze stanem faktycznym; a także poniesienie wydatku niekwalifikowalnego, tj. zrealizowanie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy przekraczającej 2 MW. Ponadto Instytucja Audytowa (dalej jako: "IA") stwierdziła naruszenie zasady konkurencyjności w wyniku weryfikacji postępowania ofertowego na zakup i montaż instalacji fotowoltaicznej. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami IZ wezwała stronę do zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami. Wobec niezastosowania się beneficjenta do powyższego wezwania Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), dalej: "u.f.p." decyzją z 20 lipca 2021 r. zobowiązał stronę do zwrotu całości uzyskanych środków tj. kwity 7.751.288,44 zł wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 29 listopada 2021 r. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego utrzymał w mocy własną decyzję z 20 lipca 2021 r., zobowiązującą B. sp. z o.o. z siedzibą w W. do zwrotu środków na realizację projektu. IZ wskazała, że zgodnie z zapisami SZOOP oraz Regulaminu konkursu dofinansowanie mogły otrzymać instalacje fotowoltaiczne o mocy nieprzekraczającej 2 MW. Moc farmy w dniu pierwszej kontroli 17 września 2018 r. wynosiła 2,061 MW (7.496 szt. paneli x 275 W), a po demontażu części ogniw w dniu 21 września 2018 r. - 2,008 MW (7.300 szt. x 275 W). Odnosząc się do twierdzeń strony wskazujących, że zamontowała panele fotowoltaiczne o łącznej mocy 1,9998 MW (7.272 szt. x 275 W), co potwierdza jej wewnętrzna inwentaryzację, organ wskazał, że przeczy temu wiele dowodów zgromadzonych w sprawie. Według oferty złożonej przez wykonawcę zamówienia, tj. Z. Sp. z o.o. z siedzibą w O., w ramach inwestycji planowane było zainstalowanie 8.000 szt. paneli firmy B. GmbHo mocy 275 W (łączna moc 2,2 MW). Pomimo że wskazane w ofercie parametry instalacji były odmienne od założeń projektowych, beneficjent podpisał umowę z wykonawcą. Z protokołów technicznego odbioru robót z 22 i 23 lutego 2018 r. wynika, że w ramach umowy z wykonawcą dokonano odbioru 7.300 szt. paneli bez oznaczenia ich mocy. Z kolei według treści wystawionej przez wykonawcę faktury VAT nr FV/11/S/2018 z 1 marca 2018 r. przedmiotem transakcji było 5.600 szt. paneli o mocy 275 W oraz 1.700 szt. paneli o mocy 270 W. W wyniku kontroli na miejscu realizacji projektu 17 września 2018 r. stwierdzono na farmie 7.496 szt. paneli, zaś w dniu 21 września 2018 r. ustalono, że część paneli zdemontowano i stan po demontażu wynosił 7.300 szt. Sporządzone z tych czynności protokoły z oględzin zostały podpisane bez zastrzeżeń przez prezesa zarządu Spółki B. W. i stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W ocenie organu, działanie beneficjenta polegające na demontażu części paneli fotowoltaicznych (196 szt.) pomiędzy pierwszą a drugą kontrolą IZ, zidentyfikowane również w toku kontroli celno-skarbowej w dniach 25-26 listopada 2019 r., potwierdzało, że beneficjent po zakończeniu realizacji projektu dokonał zmian w projekcie. IZ wyjaśniła następnie, że w celu ustalenia mocy elektrowni fotowoltaicznej, w sytuacji braku wymaganych tabliczek znamionowych na części ogniw, dokonała weryfikacji mocy paneli w oparciu o numery seryjne oraz dokumenty Flash Test Report (dalej: "FTR"). Dokumentacja FTR przedłożona przez producenta ogniw zawierała zestawienie numerów seryjnych ogniw wyłącznie o mocy 275 W. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy beneficjent sam wskazał, że panele miały moc jednostkową 275 W. Ustalenia te były dodatkowo zgodne z zeznaniami przedstawiciela wykonawcy W. W. złożonymi do protokołu rozprawy z 29 kwietnia 2021 r. w toku postępowania podatkowego, w których potwierdził w trakcie budowy elektrowni w W. montaż wyłącznie paneli o mocy 275W. Uwzględniając te ustalenia, IZ stwierdziła, że beneficjent przekroczył dopuszczalną moc całkowitą instalacji (do 2 MW), co było sprzeczne z zapisami SZOOP oraz Regulaminem konkursu, co na etapie oceny projektu skutkowałoby jego negatywną oceną i odmową dofinansowania. Późniejsze działania beneficjenta polegające na demontażu części paneli miały doprowadzić do stanu zgodnego z wnioskiem o dofinansowanie. Jednak decydujące znaczenie miał stopień realizacji inwestycji w chwili, kiedy upłynął zaplanowany termin zakończenia realizacji projektu (12 kwietnia 2018 r.) oraz podczas kontroli projektu (17 i 21 września 2018 r.), nie zaś stan aktualny. Organ nie uwzględnił argumentacji beneficjenta, że moc instalacji fotowoltaicznej została określona w warunkach przyłączeniowych. Odwołując się do pisma Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nr 44/2016 z 21 września 2016 r., podniósł, że mocą zainstalowaną elektryczną instalacji odnawialnego źródła energii nie jest w szczególności moc przyłączeniowa wynikająca z warunków przyłączenia lub umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Wskazał, że strona przedkładała przed E. S.A. odmienną dokumentację niż przed organem. Organ wskazał też, że zgodnie z dokumentacją projektową długość konstrukcji aluminiowej/stalowej powinna wynosić 4.037 mb. Natomiast z pomiarów konstrukcji dokonanych 17 września 2018 r. wynika, że długość konstrukcji wynosiła 3.123,20 mb. Beneficjent dokonał zatem zmian w projekcie (w zakresie ilości i mocy paneli) przed wystąpieniem do IZ o wyrażenie zgody, co potwierdzały protokoły odbioru robót z 22-23 lutego 2018 r. oraz faktura z 1 marca 2018 r. IZ pismem z 2 maja 2018 r. uwzględniła wniosek strony o wprowadzenie zmian w zakresie ilości i mocy inwerterów (z 8 szt. o mocy 250 kW na 309 szt. o mocy 6,5 kW) oraz modułów fotowoltaicznych (z 8000 szt. paneli o mocy 250 W na 7300 szt. - w tym 1500 szt. panele o mocy 270 W oraz 5800 szt. o mocy 275 W). Jednakże strona faktycznie zainstalowała 7.496 szt. paneli o mocy 275 W, których sumaryczna moc przekroczyła dopuszczalną moc elektrowni 2 MW. W ocenie organu, zdarzenie gospodarcze udokumentowane fakturą nr FV/11/S/2018 z 1 marca 2018 r. jest niezgodne ze stanem faktycznym. Z protokołów z 22-23 lutego 2018 r. wynika, że beneficjent potwierdził odbiór 7.300 szt. paneli fotowoltaicznych oraz 300 szt. inwerterów (po wyjaśnieniach beneficjenta z 3 grudnia 2018 r. 309 szt.) bez oznaczenia ich mocy. Natomiast z opisu faktury wynikał zakup łącznie 7.300 szt. paneli zarówno o mocy 270 W i 275 W. Ponadto na specyfikację towarów i usług w ramach umowy z wykonawcą składało się 66 faktur kosztowych, z których wynikało, że wykonawca zakupił łącznie 10.922 szt. paneli o mocy 275 W i 123 szt. inwerterów. W ocenie organu celno-skarbowego, wartość faktury z 1 marca 2018 r. została zawyżona o wartość 3.442 sztuk paneli, które nie znalazły się na terenie elektrowni. Również ustalenia IZ na miejscu rzeczowej realizacji projektu potwierdziły, że w ramach projektu zostały faktycznie zakupione i zamontowane jedynie ogniwa o mocy 275 W (brak ogniw o mocy 270 W wynikających z faktury) i falowniki o mniejszej mocy, tj. 6 kW, a zatem inaczej niż zakładała to dokumentacja aplikacyjna (pierwotny wniosek o dofinansowanie przewidywał 8 szt. inwerterów o mocy 250 kW, zaś po zmianach - 309 szt. falowników o mocy 6,5 kW). Ponadto z zeznań wykonawcy wynikało, że w ramach inwestycji nie były kupowane oraz instalowane panele o mocy 270 W. Również skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że zamontowane zostały wyłącznie panele o mocy 275 W. Faktura z 1 marca 2018 r. była ponadto sprzeczna z dokumentacją przedłożoną przedsiębiorstwu energetycznemu. Zdaniem organu, niezgodne ze stanem faktycznym były również protokoły odbioru robót z 22 i 23 lutego 2018 r. Treść tych dokumentów skonfrontowano bowiem z zestawieniem FTR oraz ustaleniami kontrolujących co do ilości zamontowanych paneli i inwerterów. W oparciu o zestawienie faktur kosztowych wykonawcy ustalono, że beneficjent nabył 10.922 szt. ogniw o mocy 275 W każdy i 3 szt. bram wjazdowych. Zatem nabył większą ilość paneli fotowoltaicznych niż dokumentowała faktura z 1 marca 2018 r. Zgodnie z dokumentacją techniczną zaplanowano zakup 2 szt. bram wjazdowych, natomiast z zestawienia faktur kosztowych w ramach umowy z 19 lutego 2018 r. wynika, że beneficjent zakupił 3 szt. bram. Zatem zakup dodatkowej bramy jest wydatkiem niekwalifikowalnym W dalszej kolejności IZ wskazała na naruszenia zasady konkurencyjności, które polegały na: 1) określeniu warunku udziału w postępowaniu ofertowym w sposób nadmierny, nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia, w ten sposób, że zamawiający żądał "wykonania lub wykonywania w okresie ostatnich trzech lat a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy w tym okresie: co najmniej 5 dostaw polegających na dostawie i montażu instalacji fotowoltaicznych o mocy nie mniejszej niż 5,0 MW w tym jedna powyżej 100KW", podczas gdy przedmiotem zamówienia była budowa elektrowni o mocy 2 MW wraz z przyłączem elektroenergetycznym, 2) braku zachowania zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, polegającej na ograniczeniu kręgu potencjalnych wykonawców w ten sposób, że określono kryteria kwalifikacji w postaci wadium i gwarancji należytego wykonania w sposób nadmierny, nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia, nie dopuszczając do złożenia ich w innej formie niż pieniężna, 3) braku zachowania zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, polegające na ograniczeniu kręgu potencjalnych wykonawców w ten sposób, że wyznaczono zbyt szybki termin rozpoczęcia realizacji zamówienia - wybór oferty wyznaczono na 16 lutego 2018 r., natomiast realizacja zamówienia miała się rozpocząć już 19 lutego 2018 r. W ocenie organu odwoławczego, naruszenia te skutkowały ustaleniem korekty finansowej w wysokości 25% zgodnie z pkt 12 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżenia wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzieleniem zamówienia (Dz. U. z 2018 r., poz. 971). Nie zaistniały podstawy do miarkowania korekty, gdyż beneficjent dopuścił się kilku różnych naruszeń, przy czym korekta finansowa nie wpłynęła na wysokość zwrotu, gdyż wystąpiły inne nieprawidłowości, które stanowiły podstawę do zwrotu całości dofinansowania (100%). Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który zaskarżonym obecnie wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 107/22 skargę tę oddalił. W ocenie WSA w Olsztynie w sprawie doszło do wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p Zdaniem sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiedziono, że skarżąca spółka dopuściła się szeregu nieprawidłowości, które spowodowały nie kwalifikowalność poniesionych przez nią w toku realizacji projektu wydatków. Bez wiedzy i zgody IZ dokonała ona bowiem zmian w projekcie niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, umową o dofinansowanie, Regulaminem konkursu i SZOOP poprzez zwiększenie mocy elektrowni fotowoltaicznej ponad 2 MW. Był to najdalej idący zarzut wobec beneficjenta, gdyż dotyczył dokonania zmiany w projekcie wpływającej na spełnienie kryteriów wyboru projektu, w sposób który skutkowałby negatywną oceną projektu i niemożnością uzyskania dofinansowania. Sąd jako prawidłowe ocenił ustalenia IZ, że moc elektrowni fotowoltaicznej w dniu 17 września 2018 r. wynosiła 2,061 MW (7.496 szt x 275 W),a po demontażu części ogniw w dniu 21 września 2018 r. - 2,008 MW (7.300 szt. x 275 W). Wskazania wymaga, że w sprawie nie było kwestionowane przez stronę skarżącą, że dokonała ona wyłącznie montażu paneli o mocy 275 W. Natomiast twierdzenia strony, że dokonała montażu 7.272 szt. paneli nie znalazły potwierdzenia w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów. Poddając analizie chronologię zdarzeń w sprawie, IZ trafnie wskazała, że w ofercie wykonawcy wskazano na 8.000 szt. paneli o mocy 275 W, co już w tym momencie wskazywało na odejście od założeń projektowych, gdyż wskazywało na łączną moc inwestycji 2,2 MW. Z kolei w protokołach odbioru robót z 22 i 23 lutego 2018 r. wykazano 7.300 szt. paneli bez oznaczenia ich mocy, a w fakturze VAT z 1 marca 2018 r. - 5.600 szt. paneli o mocy 275 W oraz 1.700 szt. paneli o mocy 270 W. W toku oględzin w dniu 17 września 2018 r. stwierdzono na farmie 7.496 szt. paneli, zaś w dniu 21 września 2018 r. ustalono, że część paneli zdemontowano i ich stan wynosi 7.300 szt. Okoliczność demontażu paneli potwierdziły ponadto ustalenia kontroli celno-skarbowej. Powyższe ustalenia potwierdzają bezsprzecznie dokonywanie przez beneficjenta zmian w projekcie, przy czym uwzględnienie niekwestionowanej przez niego mocy poszczególnego panelu (275 W), potwierdzonej m.in. przez wykonawcę w toku postępowania celno-skarbowego, prowadzi do wniosku o przekroczeniu mocy elektrowni fotowoltaicznej wskazanej we wniosku o dofinansowanie, która skutkowała uznaniem, że zmiana projektu wpłynęła na ocenę spełnienia kryteriów wyboru projektu, w sposób który skutkowałby negatywną oceną projektu. W ocenie sądu I instancji, trafnie IZ przyjęła, że decydujące znaczenie miał stopień realizacji projektu w momencie upływu terminu zakończenia realizacji projektu, tj. 12 kwietnia 2018 r., który został poddany weryfikacji w dniach kontroli na miejscu, tj. 17 i 21 września 2018 r. Dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności nie mógł natomiast przyczynić się stan elektrowni w późniejszym okresie, zwłaszcza że beneficjent podjął starania w celu odtworzenia stanu określonego we wniosku o dofinansowanie, lecz działania te były spóźnione. Stąd argumentacja organu dotycząca odmowy przeprowadzenia dowodu z oględzin jest w pełni zasadna, podobnie jak ocena wartości dowodowej protokołów z oględzin, które zostały podpisane przez osobę uprawnioną do reprezentowania strony skarżącej. Zdaniem sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwała argumentacja strony skarżącej dotycząca mocy przyłączeniowej określonej w warunkach przyłączeniowych. Odwołując się do odpowiednich regulacji prawnych sąd wskazał, że bezwzględnie moc elektrowni fotowoltaicznej nie jest tożsama z mocą przyłączeniową. WSA podzielił przy tym stwierdzenie IZ, że również z uwagi na znaczne rozbieżności w zakresie dokumentacji technicznej przedkładanej przed IZ oraz przed operatorem energetycznym w związku z ubieganiem się o warunki przyłączenia do sieci, zarówno w zakresie ilości i mocy paneli oraz ich producenta, określona w warunkach przyłączenia moc nie była w żaden sposób przydatna i relewantna dla ustalenia mocy elektrowni fotowoltaicznej na dzień zakończenia realizacji projektu. Odnosząc się do argumentacji skargi, że zmianę projektu wywołały okoliczności niezależne od strony, tj. sytuacja na rynku paneli fotowoltaicznych, WSA podkreślił, że okoliczność ta nie mogła uzasadniać zmiany projektu w sposób wpływający na ocenę spełnienia kryteriów oceny projektu. Nadto argumentacja ta została przez IZ uwzględniona, bowiem pismem z 2 maja 2018 r. wyraziła ona zgodę na wprowadzenie zmian w zakresie ilości i mocy paneli, jednak beneficjent nie zastosował się i do tych warunków, instalując 7.496 szt. paneli o mocy 275 W, których sumaryczna moc przekroczyła dopuszczalną moc 2 MW. Zgodnie z art. 52a ustawy wdrożeniowej, umowa o dofinansowanie projektu oraz decyzja o dofinansowaniu projektu mogą zostać zmienione, w przypadku gdy zmiany nie wpływają na spełnianie kryteriów wyboru projektu w sposób, który skutkowałby negatywną oceną tego projektu. Analogiczne unormowanie zawiera w niniejszej sprawie § 23 ust. 9 umowy o dofinansowanie. Z niepodważonych przez stronę skarżącą ustaleń faktycznych wynika, że strona wybudowała elektrownię fotowoltaiczną o mocy przekraczającej 2 MW, a zatem zrealizowała projekt wykraczający poza kryteria określone w SZOOP i wniosku o dofinansowanie. Sąd I instancji podzielił ponadto prawidłowość wniosków IZ w zakresie uznania dokonania wydatków bez należytej staranności, w sposób nierzetelny, nieprzejrzysty i bez należytego udokumentowania. Zestawiając treść faktury nr FV/11/S/2018 z 1 marca 2018 r z protokołami odbioru z 22-23 lutego 2018 r., a także z 66 fakturami przedstawionymi przez wykonawcę w toku kontroli celno-skarbowej, wskazać należy, że każdy z tych dokumentów obrazuje inną ilość towarów oraz ich parametry. Ustalenia IZ na miejscu rzeczowej realizacji projektu potwierdziły, że w ramach projektu zostały faktycznie zakupione i zamontowane jedynie ogniwa fotowoltaiczne o mocy 275 W (brak ogniw o mocy 270 W wynikających z faktury) i falowniki o mniejszej mocy, tj. 6 kW, inaczej niż zakładała to dokumentacja aplikacyjna (wniosek o dofinansowanie przewidywał 8 szt. inwerterów o mocy 250 kW każdy, zaś po zmianach projekt miał zostać zrealizowany w oparciu o 309 szt. falowników o mocy 6,5 kW każdy). Faktura z 1 marca 2018 r. była również sprzeczna z dokumentacją przedłożoną przedsiębiorstwu energetycznemu. Ponadto wykonawca potwierdził, że w ramach inwestycji nie były instalowane panele o mocy 270 W. Powyższe potwierdzają także wyjaśnienia strony skarżącej, która wskazuje w skardze na montaż paneli o mocy 275 W. Ustalenia co do niezgodności dokumentów ze stanem faktycznym dotyczyły także protokołów odbioru robót z 22 i 23 lutego 2018 r. i innych dokumentów przedkładanych IZ. Trafne zdaniem sądu były także ustalenia organu w zakresie zakupu nadliczbowych paneli i bramy wjazdowej. Zatem wydatki poniesione na zakup dodatkowych paneli oraz bramy wjazdowej były niekwalifikowalne. Sąd I instancji podzielił także stanowisko IZ w zakresie naruszenia zasady konkurencyjności, co skutkowało nałożeniem korekty finansowej, podkreślił jednak, że ustalenia w tym zakresie nie były przesądzające dla sprawy, bowiem inne opisane powyżej naruszenia skutkowały niekwalifikowalnością wydatków w całości. W ocenie WSA, w niniejszej sprawie organ zasadnie uznał, że doszło do powstania szkody realnej poprzez sfinansowanie w ramach projektu wydatków na realizację projektu w jego zmienionym kształcie, w taki sposób, że na etapie oceny wniosku zostałby on wyłączony z dofinansowania. Naruszenie zasady konkurencyjności skutkowało natomiast uznaniem istnienia potencjalnej szkody. W konsekwencji w sprawie wystąpiła "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej "rozporządzenie nr 1303/2013"). Zaistniały także wszystkiego wynikające z tego przepisu przesłanki zwrotu środków. W skardze kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obrazę prawa materialnego, tj. 1. art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, że działanie strony skarżącej stanowi nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisu;’ 2. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadnia zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania do zwrotu, podczas gdy: a) nie naruszono procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, w szczególności nie dopuszczono się naruszenia zasady konkurencyjności; b) wszystkie wydatki zostały poniesione w celu wykonania projektu i w związku z jego realizacją; c) poniesione wydatki zostały zaakceptowane przez IŻ, a wskaźniki rezultatu zostały przez skarżącą osiągnięte: d) nie wykazano, a nawet nie uprawdopodobniono w żaden sposób faktu, że działanie skarżącej spowodowało szkodę w budżecie UE; 3. art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej "k.p.a." poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy państwo członkowskie przy anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego winno wziąć pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze oraz zastosować proporcjonalną korektę. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a.", art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka, o którym mowa w art. 151 p,p,s,a, oraz błędnego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 13.4 § 1 p.p.s.a., art 135 p.p.s.aa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a., art 81a § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a. zw. z art. 67 u.f.p. poprzez niezastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a. w postaci uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pomimo tego, ze rozstrzygnięcia te są dotknięte wadą naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przejawiające się pominięciem przez sąd, że organ wydający w sprawie decyzje niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy i okoliczności jej towarzyszące oraz dokonał niewszechstronnej oceny materiału dowodowego, co przejawiało się: a) brakiem prawidłowej oceny "dokumentacji - odczyty z urządzeń pomiarowych" przedstawianej kilkukrotnie organowi, a ostatni raz stanowiącej załącznik do pisma skarżącej z 12 lipca 2021 r., z której wprost wynika, iż w dniach od 13 kwietnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. inwestycja będąca przedmiotom dofinansowania ani razu nie osiągnęła mocy 2MW, co stoi w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi prze z organ, że moc inwestycji została przekroczona; b) brakiem prawidłowej interpretacji postanowień umowy nr 01 z 19 lutego 2018 r. zawartej pomiędzy skarżącą a wykonawcą elektrowni fotowoltaicznej Z. sp. z o.o. oraz faktur nr FW11/S/2018 z dnia 1 marca 2018 r. i FV/19/S/2018 z dnia 26 marca 2018 r., z których wprost wynika, że przedmiotem urnowy zgodnie z § 1 ust. 1 była: "budowa elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy 2 MW wraz z przyłączem elektroenergetycznym", a nie dostarczenie paneli, w związku z czym istotnym pozostaje, jaką moc osiągnęła elektrownia fotowoltaiczna, a nie ile paneli i o jakiej mocy znajdowało się w momencie kontroli na terenie inwestycji; c) brakiem prawidłowej interpretacji postanowień umowy nr 01 z 19 lutego 2018 r. zawartej pomiędzy skarżącą a wykonawcą elektrowni fotowoltaicznej Z. sp. z o.o., która przewidywała w § 8 ust. 5 okres 48 godzinna usunięcie zgłoszonej wady (liczony od chwili zgłoszenia) oraz § 8 ust. 6, zgodnie z którym po przekroczeniu ww. okresu wykonawcy groziły kary umowne, a także § 10 ust. 1 pkt 3, który przewidywał nałożenie na wykonawcę kary umownej w przypadku zwłoki w usunięciu wad stwierdzonych przy odbiorze instalacji, co niewątpliwie uzasadnia przechowywanie przez wykonawcę większej ilości paneli niż potrzebna do wytwarzania mocy 2 MW w miejscu wykonania inwestycji na wypadek powstania awarii; d) brakiem prawidłowej interpretacji postanowień umowy nr RPWM.04.01.00-28/0412/16-00 zawartej pomiędzy skarżącą a Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020, w której zgodnie z § 2 ust. 1. dotacji udzielono na "Budowę elektrowni fotowoltaicznej W." określonej szczegółowo we wniosku o dofinansowanie projektu nr RPWM-04,01.00-28- 041.2/16 stanowiącego załącznik nr 1 do umowy, a nie na zakup paneli o określonej mocy; e) brakiem prawidłowej interpretacji postanowień umowy nr RPWM.04.01.00-28/0412/16-00 zawartej pomiędzy skarżącą a Instytucją Zarządzającą, która to umowa nie zabraniała deponowania na terenie inwestycji dodatkowych paneli fotowoltaicznych; f) brakiem prawidłowej interpretacji postanowień zapytania ofertowego, zgodnie z którym zamówienia udzielono na budowę całej inwestycji, a nie dostarczenia paneli o określonej mocy; g) pominięcie protokołu z odbioru elektrowni fotowoltaicznej, zgodnie z którym odebrano elektrownię o mocy 2 MW, a nie przekraczającą tę moc, co stoi w sprzeczności z ustaleniami organu; h) brakiem prawidłowego ustalenia, że do odłączenia elektrowni fotowoltaicznej nie doszło "w sposób trwały", a odłączenie miało na celu jedynie modernizację instalacji i zostało przeprowadzone już po wytworzeniu ilości energii, do której zobowiązała się skarżąca w umowie; i) brakiem ustalenia przez organ, a następnie przez sąd, z jakiej przyczyny w dokumentacji zgromadzonej przez organ pojawiło się odniesienie do kilku dzienników budowy i czy w świetle prawa budowlanego jest to nieprawidłowość; j) pominięcie przez sąd, że przeprowadzenie dowodu z ponownych oględzin inwestycji było niezbędnym celem weryfikacji ustaleń faktycznych dokonanych przez organ i sprawdzenia mocy inwestycji, co skutkowało powieleniem nieprawidłowych ustaleń dokonanych przez organ w okresach wcześniejszych; k) nieuzasadnionym uznaniem, że skarżący przy przeprowadzeniu postępowania na udzielenie zamówienia, dopuścił się naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, podczas gdy skarżący dopełnił wszelkich obowiązków umownych; l) pominięciem, że organ sprawdzając prawidłowość przeprowadzenia przetargu przed wypłatą środków skarżącej, nie zgłosił zastrzeżeń w zakresie mocy paneli 275W wykorzystanych w inwestycji, a co więcej moc taką zaakceptował w pismach wysyłanych skarżącej; m) przyjęciem, że skarżąca określił warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówieniu w sposób prowadzący do naruszenia zasad konkurencyjności i nierównego traktowania wykonawców, podczas gdy przeczy temu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaś wszelkie ustalone prze z niego warunki były adekwatne do charakteru postępowania i niezbędne do wyłonienia wykonawcy dającego rękojmię należytej realizacji projektu; n ) przyjęciem, że warunki udziału w postępowaniu ustalone przez skarżącą były nieadekwatne do przedmiotu zamówienia (tj. przewyższające wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia), podczas gdy stawiane potencjalnym wykonawcom wymagania były niezbędne do prawidłowej realizacji inwestycji i nie wykraczały poza zakres wymagań stawianych oferentom realizujących tego typu inwestycje; o) bezpodstawnym przyjęciem, że brak zainteresowania zapytaniem ofertowym, zamieszczonym przez skarżącą w Bazie Konkurencyjności jest konsekwencją zbyt ogólnikowego i nieprecyzyjnego opisu zamówienia, podczas gdy brak zainteresowania tego typu ogłoszeniami ma charakter powszechny i jest związany z sytuacją panująca na rynku usług budowlanych ; p) przyjęciem, że działanie Beneficjenta stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, w sytuacji gdy skarżąca nie dopuściła się naruszenia przepisów prawa, zarówno unijnego, jak i krajowego, a podjęte przez nią działania nie mają rzeczywistego, ani potencjalnie negatywnego wpływu na budżet ogólny UE; q) uznaniem, że przy przeprowadzaniu postępowania na udzielenie zamówienia skarżąca dopuściła się naruszeni a przepisów Wytycznych, tj. pkt 6.5.2 pkt 8 i pkt 11, podczas gdy dopełniła ona wszelkich procedur, zaś warunki przewidziane do udziału w postępowaniu, ustanowione zostały proporcjonalnie do przedmiotu zamówienia zapewniając zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowani a wykonawców ; r) pominięciem przez sąd, że jeżeli przedmiotem postępowemu administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, to niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego należy rozstrzygać na korzyść strony, co nie miało zastosowania w niniejszej sprawie, znalazło zaś zastosowanie w sprawie Naczelnika Warmińsko - Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie i spowodowało umorzenie postępowania podatkowego decyzją z 19 sierpnia 2022 r.; s) pominięciem przy ustalaniu stanu faktycznego dowodów przedstawionych przez skarżącą, które podważały twierdzenia organu a skupienie się jedynie na wybranych przez organ elementach stanu faktycznego, co przełożyło się na błędne ustalenie stanu faktycznego; t) zastąpieniem swobodnej oceny dowodów, oceną dowolną, w szczególności poprzez nieuzasadnioną i niepopartą argumentami mającymi źródło w przepisach prawa, odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej, twierdzeniom i dowodom mogącym świadczyć na korzyść strony; - co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 u.f.p. i oddaleniem skargi. 3. art 134 § 1. p.p.s.a, art 135 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez zupełne pominięcie treści ww. przepisu rozporządzenia i zastosowanie jego przesadnie rygorystycznej wykładni, przejawiające się działaniem zachowawczym, obarczaniem skarżącej skutkami błędów organu, jego zaniechań oraz doszukiwaniem się w jego działaniu naruszenia procedur skutkujących koniecznością zwrotu dofinansowania - co w konsekwencji skutkowało rozstrzygnięciem wszelkich wątpliwości, co do treści przepisu art 2 pkt 36 Rozporządzenia na niekorzyść skarżącej, niezastosowaniem środków przewidzianych w p.p.s.a. w postaci uchylenia w całości zaskarżonej decyzji z 29 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu, pomimo tego, że rozstrzygnięcie organów są dotknięte wadą naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nie zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a. w postaci uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pomimo tego, iż rozstrzygnięcia te są dotknięte wadą naruszenia prawa procesowego w postaci art. 86 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. przejawiające się zaniechaniem przesłuchania strony skarżącej mimo występowania po stronie organu wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego przez niego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, rzekomego zawyżenia kosztów inwestycyjnych na budowę farm fotowoltaicznej w W., rzekomego przekroczenia mocy inwestycji ponad 2 MW, co w konsekwencji skutkowało niewszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. 5. art. 134 § 1p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a i w zw. z art. 67 u.f.p. poprze z pominięcie przez sąd, że, organ prowadził postępowanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa przejawiający się: a) we wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania dopiero po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy na wcześniejszych etapach realizacji projektu organ weryfikował zasadność przyznania dofinansowania, zapewniając skarżącą, że nie występują po jej stronie nieprawidłowości, co stanowi przejaw "przerzucenia" odpowiedzialności za błędy i uchybieniu organu w prowadzeniu kontroli na beneficjenta: b) brakiem ustosunkowania się przez organ do wszystkich argumentów i twierdzeń strony podnoszonych w toku postępowania administracyjnego; c) zupełnym pominięciem okoliczności sprawy przemawiających na korzyść strony; d) zaniechaniem przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą pomimo rzekomych niejasności, których to przeprowadzenia dokonał Naczelnik Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie, a które spowodowały umorzenie postępowania podatkowego decyzją z 19 sierpnia 2022 r., na którego ustaleniach bazował organ wydając decyzję w przedmiocie zwrotu dotacji; e) wydaniu decyzji nakładającej na stronę obowiązek zwrotu dofinansowania jedynie w oparciu o treść protokołu pokontrolnego (prowadzenie postępowania pod z góry założoną tezę), a pominięciu pozostałych dowodów, które podważały twierdzenie organu; f) przyjęciem, że działanie skarżącej spowodowało wystąpienie szkody realnej w budżecie ogólnym UE, bez merytorycznego uzasadniania swojego stanowiska w tym przedmiocie; g) niedostatecznym wyjaśnieniem zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w tym przyczyn, z powodu których nałożył na postępowanie korektę w maksymalnej wysokości przewidzianej w Taryfikatorze; h) brakiem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu elektroenergetyki mimo konieczności rozważenia twierdzeń beneficjenta przez osobę posiadającą wiedzę specjalną, co w konsekwencji doprowadziło do całkowitego pominięcia "dokumentacji - odczyty z urządzeń pomiarowych", której ani organ, ani sąd nie poświęcił nawet zdania w swych uzasadnieniach - co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem środków przewidzianych w p.p.s.a. w postaci uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. 6. art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a., art 145 § 1 p t 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a w zw. z art. 207 ust 12a u.f.p. , art 61 ust. 4 u.f.p. i art 67 u.f.p. poprzez pominięcie przez sąd, że organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co przejawiało się zaniechaniem przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i ograniczeniu się do powielenia błędnych wniosków przyjętych przez zespół pokontrolny, podczas gdy obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a więc m.in. ponowna analiza i wyjaśnienie podstaw faktycznych, na których oparto nakaz zwrotu środków wypłaconych w ramach projektu, co w rezultacie doprowadziło do wydania nieprawidłowego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. 7. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art 84 § 1 k.p.a poprzez pominięcie przez sąd, że organ winien był powołać dowód z opinii biegłego z zakresu elektroenergetyki na okoliczność ilości, rodzaju oraz charakterystyki urządzeń składających się na instalację beneficjenta oraz prawidłowości wykonania projektu przez skarżącą, a także winien był powołać dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ilości, rodzaju oraz charakterystyki urządzeń składających się na instalację oraz prawidłowości wykonania projektu przez skarżącą oraz jego zgodności z prawem budowlanym, gdyż organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, zaś wskazane dowody były niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktyczne, brak zaś ich powołania skutkował pominięciem milczeniem dowodów składanych przez skarżącą, w tym "dokumentacji – odczyty z urządzeń pomiarowych", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przez sąd I instancji środka w postaci oddalenia skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. 8. art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 107 § 1 pkt 6 k.p.a w zw. z art. 107§ 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez pominięcie przez sąd, że organ nienależycie sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co przejawiało się m.in.: a) brakiem szczegółowego omówienia kwestii dotyczących szkody, jaka rzekomo wystąpiła w budżecie ogólnym UE na skutek zachowania skarżącej, w tym brakiem omówienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji adekwatnego związku przyczynowo - skutkowego występującego między zachowaniem skarżącej, a szkodą; b) nie odniesieniem się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zasadności nałożenia w przedmiotowym postępowaniu korekt finansowej w najwyższe j możliwej wysokości; c) brakiem wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego zastosowana przez organ korekta finansowa została określona w maksymalnej wysokości 100% i nie została pomniejszona; d) brakiem odniesienia się do wszelkich dowodów zgromadzonych i załączonych do akt sprawy w t m do "dokumentacji - odczyty z urządzeń pomiarowych"; e) brakiem wskazania jakim dowodom organ odmówił wiarygodności i dlaczego. 9. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy, uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia i kontrolę instancyjną orzeczenia, przejawiające się brakiem odniesienia przez sąd do wielu podniesionych w skardze zarzutów dotyczących rn.in oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy oraz brakiem szczegółowego wyjaśnienia przyczyn, które legły u podstaw oddalenia skargi z jednoczesnym ograniczeniem się do powielania twierdzeń zawartych w uzasadnieniach wydanych decyzji administracyjnych, co może także być skutkiem braku odpowiedniego doświadczania sprawozdawcy w niniejszej sprawie, którym był asesor sądowy. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego podlega oddaleniu Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu sądu I instancji zarzuty. Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie : naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa skarżący kasacyjnie powinien wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów przez sąd I instancji i jaka, jego zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Z kolei naruszenie prawa materialnego w postaci jego niewłaściwego zastosowania oznacza błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada, bądź nie odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Polega ono zatem na nieprawidłowej ocenie przez sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Podkreślić także należy, że nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, gdy z uzasadnienia takiego zarzutu (materialnoprawnego) wynika, że skarżący w rzeczywistości kwestionuje ustalenia w zakresie stanu faktycznego. "Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez sąd przepisów prawa procesowego." (por. np. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., I OSK 74/23 LEX nr 3738711; czy z 7 czerwca 2024 r., I OSK 1313/23 LEX nr 3853814). Z kolei zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym wypadku obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, a następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogłoby być inne. Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię (pkt I. 1. petitum skargi kasacyjnej) jak i niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej (pkt I. 2), oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (pkt II. 1 -9. petitum skargi kasacyjnej). Przy takim sformułowaniu zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności zasadnym pozostaje rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż za ich pomocą strona kwestionuje stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd I instancji. A zatem ich ewentualna zasadność ma znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 LEX nr 1217424, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 LEX nr 596025). Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że okazały się one nieskuteczne, co wynika głównie z tego, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie stanowi obszerną polemikę z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organ i zaakceptowanymi przez sąd I instancji jednak nie odnosi się konkretnie do zarzutów sformułowanych w jej petitum, wyrażając generalny sprzeciw strony wobec dokonanych w sprawie ustaleń. I tak zawarty w punkcie II. 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., które doprowadziło do błędnego zastosowania w art. 151 p,p,s,a, oraz błędnego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie został przez autora skargi kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczna kontrolę. NSA nie może bowiem zastępować strony domniemywać jej intencji i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzuty skargi kasacyjnej lub ich uzasadnienie. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., dla swojej skuteczności wymagałby wykazania, że doszło do oddalenia skargi, pomimo niekompletnych akt sprawy; pominięcia istotnej części tych akt; oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., I OSK 1412/24, LEX nr 3880193). O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie zauważył naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Żadne z powyższych naruszeń nie zostały wykazane w ocenianym środku zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. W kontrolowanej sprawie WSA oddalił skargę strony, a zatem nie stosował art. 135 p.p.s.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt, II FSK 568/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www:orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do podzielenia zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim opis postępowania przed IZ oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania, a uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania tego sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Sąd I instancji w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Odniósł się także prawidłowo do zarzutów strony podniesionych we skardze wyjaśniając precyzyjnie dlaczego uznał je za niezasadne. Sporządzone w opisany sposób uzasadnienie pozwoliło NSA poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu I instancji. Umożliwiło więc, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść skargi kasacyjnej oraz jej obszernego uzasadnienia wskazuje także, że motywy wyroku, wbrew sugestiom autorki skargi kasacyjnej, są znane stronie, która się z nimi nie zgadza, co nie świadczy jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Za wadę uzasadnienia wyroku w kontrolowanej sprawie nie można uznać także, podnoszonej przez skarżąca kasacyjnie okoliczności, powtórzenia przez sąd I instancji argumentacji organu, która przez sąd uznana została za prawidłową, pełną, logiczną i zgodną ze stanem faktycznym i prawnym tej sprawy. Nie oparte na prawdzie są także twierdzenia skargi kasacyjnej wskazujące na pominięcie przez sąd I instancji istotnych zarzutów i argumentów oraz dowodów zawartych w skardze wskazujących na ich istotność. Podkreślenia także wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18, LEX nr 3065681). W ocenie NSA sąd I instancji odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów strony skarżącej i wyjaśnił czemu uznał je za niezasadne Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje omówiony zarzut za nietrafny. Powyższe niezasadnym czyni także zarzut sformułowany w punkcie II. 9. petitum skargi kasacyjnej. Skoro w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów to WSA nie naruszył także art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę strony. Za niezasadne uznać należy także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na niedostateczne przeprowadzenia w kontrolowanej sprawie postępowania wyjaśniającego i wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (punkty II. 2, 4 ,5, 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej). W ocenie skarżącej kasacyjnie nie prawidłowe jest stanowisko sądu I instancji, że stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony w sposób prawidłowy, zebrano pełny materiał dowodowy oraz przeprowadzono jego trafną i wszechstronną ocenę, a także zasadnie odmówiono przeprowadzenia części dowodów wnioskowanych przez stronę uznając je za nieistotne. Z powyższym zarzutem nie sposób się zgodzić. Wbrew tym zarzutom, WSA prawidłowo oceniał, że organ stan faktyczny w sprawie ustalił zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.), podjął także wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Organ nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji, którą obszernie i wnikliwie uzasadnił, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Dodać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Organy wzięły pod uwagę i rozważyły podnoszoną w toku postępowania administracyjnego argumentację skarżącej, a WSA argumentację tę zaakceptował jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów. Natomiast brak podzielenia argumentacji w tym zakresie przez skarżącą nie świadczy o jej pominięciu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego zgromadził bowiem obszerny i wystarczający materiał dowodowy do oceny prawidłowości realizacji przez skarżącą kasacyjnie projektu jak również dokonał jego prawidłowej i zgodnej z zasadami logicznego rozumowania oceny. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ ocenił nie tylko każdy z dowodów z osobna, ale także te dowody we wzajemnej łączności uwzględniając chronologię poszczególnych zobrazowanych nimi zdarzeń mających miejsce w związku z realizacja projektu przez spółkę. Prawidłowo sąd I instancji zaakceptował ustalenia organu administracji dokonane w oparciu o protokoły kontroli na miejscu w dniach 17 i 21 września 2018 r. zaakceptowanych przez Prezesa Zarządu skarżącej spółki bez zastrzeżeń i stanowiące dokument urzędowy, z których wynika, że 17 września 2018 r. w skład instalacji fotowoltaicznej zbudowanej przez stronę w ramach projektu "Budowa elektrowni fotowoltaicznej W." wchodziło 7.496 szt. paneli fotowoltaicznych, zaś 21 września 2018 r po ich częściowym demontażu przez stronę wykonana instalacja składała się z 7.300 zł paneli. Sam skarżący w toku postępowania nie kwestionował także prawidłowo ustalonej przez organ okoliczności, że panele fotowoltaiczne wykorzystane do budowy spornej elektrowni miały moc 275W każdy. W tej sytuacji prawidłowo sąd I instancji zaakceptował ustalenie organu, że zarówno w dacie zakończenia realizacji projektu (12 kwietnia 2018 r) jak i w dacie przeprowadzenia przez organ kontroli prawidłowości realizacji inwestycji, na którą skarżąca otrzymała dofinansowanie, moc zrealizowanej elektrowni przekraczała 2 MW, a zatem była większa niż dopuszczalna mocy instalacji wykorzystujących energię słoneczną przewidziana w zapisach SZOOP-u, w regulaminie konkursu oraz w zawartej z Zarządem Województwa Warmińsko-Mazurskiego umowie o dofinansowanie projektu. Zgodnie z § 2 ust. 2 zawartej z IZ 22 grudnia 2017 r. umowy o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz w oparciu o zaakceptowany harmonogram rzeczowo-finansowy. W celu prawidłowego wydatkowania uzyskanych w ramach projektu środków beneficjent zobowiązany był wybudować elektrownię fotowoltaiczną nie o dowolnych parametrach technicznych lecz zgodną z wnioskiem o dofinansowanie o mocy nieprzekraczającej 2 MW. Wybudowanie zaś instalacji o mocy przekraczającej 2 MW skutkowało niewalifikowalnością całości wydatków poniesionych na jej realizację, a zatem obowiązkiem zwrotu 100% dofinansowania. Prawidłowo sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że fakt odbioru elektrowni fotowoltaicznej przez inne podmioty (jak nadzór budowlany, czy zakład energetyczny) nie świadczy o prawidłowym zrealizowaniu warunków umowy o dofinansowanie. Okoliczność, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z wymogami prawa budowlanego lub spełniała parametry pozwalające na jej przyłączenie do sieci energetycznej nie świadczy o tym, że spełnione zostały wymagania dla realizacji projektu w ramach przedmiotowego konkursu. Powyższe przesądza także o niezasadności zarzutu dotyczącego wadliwej odmowy przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych z zakresu energetyki oraz budownictwa bowiem ocenie w przedmiotowej sprawie nie podlegała prawidłowość realizacji spornej inwestycji z punktu widzenia spełnienia warunków umożliwiających jej przyłączenie do sieci energetycznej ani zgodności z wymogami przewidzianymi w prawie budowlanym dla tego typu inwestycji lecz jej zgodność z dokumentacja konkursowa zaakceptowanym w toku konkursu wnioskiem o dofinansowanie i zawartą w oparciu o niego umową przewidująca wybudowanie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy 2 MW w miejscowości W. wraz z przyłączem elektroenergetycznym. Zgodnie z projektem i wnioskiem o dofinansowanie w skład elektrowni fotowoltaicznej wchodzić miały 2 farmy fotowoltaiczna o mocy 1 MW określana jako W. I i W. II, stacja transformatorowa i sieć energetyczna. W kontrolowanej sprawie zarówno organ jak i WSA w sposób szczegółowy odnieśli się do warunków przyłączeniowych, mocy przyłączeniowej i mocy instalacji fotowoltaicznej. Przy czym sąd I instancji z odwołaniem się do obowiązujących regulacji prawnych dokonał rozróżnienia pojęć "moc przyłączeniowa" i "moc instalacji" wskazując, że to do tego ostatniego pojęcia odwoływała się dokumentacja konkursowa i umowa zawarta przez beneficjenta na realizacje projektu. Z akt sprawy wynika, że dystynkcja ta była także jasna dla skarżącej spółki w momencie poszukiwania wykonawcy planowanej inwestycji bowiem w zapytaniu ofertowym sama określiła warunek w postaci łącznej mocy paneli, która nie może przekroczyć 2 MW, a zatem okoliczność iż następnie zaakceptowała ofertę nie spełniającą powyższego kryterium obciążała stronę. Sąd wykazał przy tym, na podstawie jakich dokumentów i podjętych czynności organ prawidłowo ustalił, że elektrownia fotowoltaiczna przekraczała dopuszczalną warunkami konkursu moc. Pozbawiony doniosłości prawnej jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 81a k.p.a. w sprawie bowiem nie zaistniały wątpliwości w zakresie istotnego dla rozstrzygnięcia stanu faktycznego, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść strony. Wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3031/19). Celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej strona nie wykazała istnienia tego typu sytuacji w rozstrzyganej sprawie, w której został zgromadzony niezwykle obszerny materiał dowodowy, którego wszechstronna, dokładna i zgodna z zasadami logiki ocena pozwoliła na bezsporne ustalenie, że strona zrealizowała elektrownię fotowoltaiczną o większej mocy niż przewidziana do dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu, a zatem dokonała zmiany w projekcie wpływającej na spełnienie kryteriów wyboru. Powyższa okoliczność przesądziła zaś o niekwalifikowalności poniesionych na realizację projektu wydatków skutkując obowiązkiem ich zwrotu w całości. Z uwagi na powyższe sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do zidentyfikowanych przez organ naruszeń przez beneficjenta zasad konkurencyjności w postępowaniu dotyczącym wyłonienia wykonawcy projektu, niezależnie od swojej niezasadności, nie mogły doprowadzić do uchylenia skarżonego wyroku bowiem pozostawały bez istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. O naruszeniu tej zasady nie świadczy przeprowadzenie kontroli projektu po zakończeniu jego realizacji ani brak wcześniejszego wykrycia przez organ nieprawidłowości przy jego realizacji. Trafnie bowiem w odpowiedzi na skargę kasacyjną podnosi Instytucja Zarządzająca, że stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy wdrożeniowej niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia. Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków może być prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa. Z całą mocą należy podkreślić, że 14 marca 2018 r. pobierając zaliczkę na realizację projektu beneficjent miał świadomość, że wybrany przez niego wykonawca nie dostarczył na potrzeby realizowanej inwestycji paneli zgodnych z projektem. Okoliczność powyższa wynikała zarówno z treści przyjętej przez spółkę oferty wykonawcy elektrowni, jak i z podpisanej z nim umowy, a także z protokołów odbioru robót z 22 i 23 lutego 2018 r. Mając świadomość istniejących rozbieżności beneficjent zaproponował zmiany w zakresie ilości i mocy paneli na potrzeby przedmiotowej inwestycji, które zostały zaakceptowane przez IZ 2 maja 2018 r. jednak warunków tych strona nie dotrzymała. A zatem w sprawie nie można mówić o niebudzącym zaufania do organów postępowaniu IZ bowiem to nierzetelne zachowanie skarżącej spółki doprowadziło do konieczności zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, że zarzutu błędnej (zbyt rygorystycznej) wykładni art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 nie można uznać za zasadny (punkty I.1 i II.3 petitum skargi kasacyjnej). Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z tego przepisu. Tymczasem zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w całości pokrywa się z jego prawidłową wykładnią dokonaną przez sąd I instancji, który trafnie zaakcentował, że samo wynikające z treści powyższego przepisu naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu dofinansowania w całości lub części. Z nieprawidłowością uzasadniającą dokonanie zwrotu środków mamy bowiem do czynienie wówczas, gdy wskutek naruszenia procedur doszło lub mogło dojść do powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji przez pryzmat trafnie zinterpretowanych przesłanek zastosowania art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wskazując w szczególności na czym, w jego ocenie, polegała rzeczywista szkoda, do której doszło w związku z nieprawidłową realizacją projektu przez stronę skarżącą. Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, w ramach przedmiotowego zarzutu, sugerują, że autorka skargi kasacyjnej w istocie poddaje w wątpliwość rzetelność ustaleń faktycznych, w zakresie wystąpienia w stanie faktycznym sprawy szkody realnej polegającej na sfinansowaniu wydatków niezgodnych z założeniami projektu. Tych zaś kwestii, jak to zostało wskazane na wstępie rozważań w sprawie niniejszej, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, nie można kwestionować poprzez zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 2887/12, z 13 maja 2014 r., sygn. I GSK 482/12, z 23 września 2014 r., sygn. II FSK 2327/12, z 11 stycznia 2024 r., sygn. III FSK 3460/21 –dostępne w CBOSA). Powoływane w petitum kontrolowanej skargi kasacyjnej zarzuty w ramach postawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się natomiast niezasadne. Dalej wskazać należy, że nietrafnym pozostaje także zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadnia zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania do zwrotu. O jego nieskuteczności przesądza przede wszystkim fakt, że organ w kontrolowanej sprawie nie stosował ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju lecz ustawę z 11 grudnia 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Niezależnie od tego zaznaczyć należy, że sformułowanie powyższego zarzutu również wskazuje, że w istocie zmierza on do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania przez sąd, co jest niedopuszczalne w ramach podstawy kasacyjnej wskazującej na naruszenie prawa materialnego. Wobec tego, że istotą sporu w niniejszej sprawie była ocena, czy skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków i czy wobec tego była zobowiązana do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.p.f., wskazać należy, że stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Uwzględniając treść art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, sąd I instancji zasadnie zaakceptował spełnienie powyższych przesłanek zwrotu dofinansowania. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do przyznanej kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Warunki te mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą bądź z dokumentacji konkursowej (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12; publ. CBOSA). Za naruszenie procedur można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu nieprawidłowość, która tak jak w sprawie niniejszej skutkował wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone, w myśl warunków umowy, Regulaminu konkursu, zasad określonych w SZOOP, zasadnie przez organ i sąd I instancji uznana została za nieprawidłowość uzasadniającą zwrot otrzymanego dofinansowania. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przyjąć należy, że sąd I dokonał prawidłowej oceny zastosowania przez organ przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p. Odnosząc się do ostatniego ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu art. 143 ust. 2 rozporządzenia 103/2013, którego skarżąca upatruje w nienałożeniu na nią proporcjonalnej korekty finansowej z wykorzystaniem przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień tzw. "Taryfikatora" wskazać należy, że zgodnie z § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie w przypadku naruszenia przez beneficjenta warunków i procedur udzielania zamówień IZ uznaje całość lub część wydatków związanych z tym zamówieniem publicznym za niekwalifikowalne, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie korekt finansowych. A zatem postanowienia "Taryfikatora" znajdowały w kontrolowanej sprawie zastosowanie w odniesieniu do popełnionych przez stronę skarżącą naruszeń zasady konkurencyjności. Tym czasem zrealizowanie przez beneficjenta inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 2 MW, która to okoliczność zgodnie z założeniami SZOOP-u i Regulaminu konkursu na etapie aplikowania o środki i oceny projektu skutkowałaby jego negatywną oceną i brakiem możliwości uzyskania dofinansowania na tego typu inwestycję oznacza niekwalifikowalność wszystkich wydatków poniesionych w ramach spornego projektu wobec niezrealizowania jego celu jakim była budowa instalacji o mocy nieprzekraczającej 2 MW i uzasadnia nałożenie korekty finansowej w wysokości 100 % dofinansowania. Tym samym zarzut naruszenia art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 uznać należało za niezasadny. Końcowo wskazać jeszcze należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z decyzji Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie z 19 sierpnia 2022 r. Sąd administracyjny nie jest bowiem kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym i może przeprowadzać jedynie wyjątkowo dowody uzupełniające z dokumentów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki, tj. jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej, rozpatrywanej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Wynikająca z przedmiotowej decyzji okoliczność w postaci uprawnienia skarżącej spółki do odliczenia podatku VAT wykazanego na fakturach dokumentujących wydatki czynione w ramach budowy przedmiotowej farmy fotowoltaicznej pozostaje bez związku z oceną przekroczenia dopuszczalnej mocy wybudowanej przez stronę instalacji, nie może więc posłużyć do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które zresztą w tej sprawie nie występują. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego postawione w skardze kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm).