I GSK 1093/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1223/25 w sprawie ze skargi "G." Sp. z o.o. w Z. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr DIP.ADM.550.17.67.2024.SW(6); PW-523899 MW w przedmiocie negatywnej ocena przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1223/25, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę "G." Sp. z o.o. w Z. (dalej: skarżąca) na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 2 kwietnia 2025 r. w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie w całości. W konsekwencji zaś powyższego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. w oparciu o art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 198; dalej także: u.z.p.p.r.) – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 14 Izf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie PARP z 2 kwietnia 2025 roku nr DIP.ADM.550.17.67.2O24.SW(6); PW-523899 MW w przedmiocie odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem było nieprawidłowe, a ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zaś Sąd I Instancji błędnie ustalił, zgodnie ze stanowiskiem PARP, że zmieniając podstawę prawną pomocy i obliczając koszty kwalifikowane stosownie do dyspozycji art. 14 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 187, str. 1 z późn. zm., dalej także: "Rozporządzenie GBER" lub "GBER") w wykonaniu wezwania PARP z 26 listopada 2024 roku skarżący kasacyjnie postąpił niezgodnie z wezwaniem PARP, w sytuacji gdy z wezwania nie wynikało, iż skarżący kasacyjnie powinien był przenieść część kosztów kwalifikowanych do niekwalifikowanych bądź zwiększyć udział własny, zaś wezwanie obejmowało jedynie wniosek o zmianę kategorii wydatków dla dwóch pozycji opisanych w wezwaniu oraz zmianę rodzaju pomocy na Regionalną Pomoc Inwestycyjną, co skarżący kasacyjnie uczynił, zaś jednocześnie: • poprzednie wezwanie z 12 listopada 2024 roku skarżący kasacyjnie wykonał w ten sam sposób i ani PARP, ani Sąd I Instancji w tym zakresie nie dostrzegł uchybienia skarżącego, • wezwania PARP z 12 listopada oraz 26 listopada 2024 roku były nieprecyzyjne i wprowadzały kasatora w błąd, albowiem nie wskazywały, że skarżący winien dokonać przeniesienia części wydatków kwalifikowanych do wydatków niekwalifikowanych albo zwiększyć wkład własny, zaś skarżący kasacyjnie nie mógł kosztów kwalifikowanych obliczyć inaczej, niż wskazywała dyspozycja ww. przepisu art. 14 GBER i wychodzić poza zakres wezwania, przenosząc cześć wydatków kwalifikowanych do wydatków niekwalifikowanych, albowiem zachowałby się właśnie wtedy niezgodnie z treścią wezwania; • nie można było od skarżącego kasacyjnie oczekiwać, aby tak dalece antycypował oczekiwania PARP w zakresie sposobu wykonania wezwania, skoro było ono w tym zakresie nieprecyzyjne i nie sposób z treści ani wezwania, ani Regulaminu wywodzić, że skarżący powinien – jak twierdzi Sąd – przenieść część wydatków kwalifikowanych do wydatków niekwalifikowanych czy też zwiększyć udział własny, co byłoby przecież - znowu – niezgodne z treścią wezwania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi w niniejszej sprawie, podczas gdy skarga ta winna zostać uwzględniona na podstawie art. 30c ust. 3 pkt. 1 u.z.p.p.r.; 2. w oparciu o art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. – naruszenie przepisów postępowania tj, art. 14 Izf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy PARP dopuścił się naruszenia art. 30a ust. 3 zdanie drugie u.z.p.p.r., poprzez zaniechanie zastosowania przedmiotowego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten winien znaleźć zastosowanie, co polegało na naruszeniu wymogów konstrukcyjnych i argumentacyjnych uzasadnienia negatywnej oceny projektu, w szczególności zaś na jej sporządzeniu w sposób niepozwalający na merytoryczną kontrolę, co objawiło się we wskazaniu jako przyczyny ponownej negatywnej oceny projektu rzekomej niespójności finansowej projektu i zmiany struktury budżetu (przy czym wystąpieniu ww. okoliczności skarżący stanowczo zaprzecza), przy jednoczesnym zaniechaniu rzetelnego wyjaśnienia, na czym rzekome niespójności finansowe polegają i czym objawiają się w tej konkretnej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi w niniejszej sprawie, podczas gdy skarga ta winna zostać uwzględniona na podstawie art. 30c ust. 3 pkt. 1 u.z.p.p.r.; 3. w oparciu o art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 Iza ust. 1 w zw. z art. 14 Izb ust. 2 pkt. 1, 3 i 4 u.z.p.p.r. w zw. z § 6 ust. 2, ust. 4 i ust. 11 regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego opublikowanego przez PARP (dalej także: "Regulamin"), poprzez błędną wykładnię ww. przepisów Regulaminu, co polegało na: a) błędnym przyjęciu przez Sąd I Instancji, że Regulamin nie przewiduje możliwości dokonywania zmian w złożonym wniosku (innych – przyp. kasatora) niż te, które wynikają z wezwania Instytucji, co miało rzekomo wynikać z § 6 pkt (w istocie ustępu – przyp. kasatora) 2 i 11 regulaminu, podczas gdyż § 6 ust. 4 Regulaminu wynika, iż: Jeśli wnioskodawca uzupełni lub poprawi wniosek w wyznaczonym terminie, lecz niezgodnie z zakresem wezwania, ocenie podlegać będzie wersja wniosku uwzględniająca dokonane uzupełnienia lub poprawę pomimo, że są niezgodne z zakresem wezwania, b) błędnym przyjęciu przez Sąd, że przepisy § 6 ust. 2 i 11 Regulaminu uniemożliwiały skarżącemu dokonanie zmiany sposobu obliczenia kosztów kwalifikowanych zgodnie z dyspozycją art. 14 GBER oraz ich podwyższenia przy jednoczesnym obniżeniu wysokości wsparcia, podczas gdy z przedmiotowych przepisów Regulaminu (ani też z żadnego innego postanowienia tego Regulaminu) nie wynika, aby zmiany na etapie uzupełnień nie mogły prowadzić do zwiększenia wartości kosztów kwalifikowalnych, zaś zmiana kategorii wydatków kwalifikowanych i rodzaju pomocy była konieczna z uwagi na treść wezwania PARP z 26 listopada 2024 roku, a zgodnie nadto z treścią wezwania (choć taki zakaz - znowu - nie wynika z treści Regulaminu) nie zwiększono w tej sprawie wysokości żądanej pomocy, która spadła znacząco z uwagi na obniżenie intensywności pomocy publicznej wskutek zmiany rodzaju pomocy na regionalną pomoc inwestycyjną; 4. w oparciu o art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 Iza ust. 1 w zw. z art. 14 Izb ust. 2 pkt. 1, 3 i 4 u.z.p.p.r., poprzez zaniechanie zastosowania przedmiotowych przepisów oraz przyjęcie, że nie doszło do dokonania wyboru przedsięwzięć w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty oraz przeprowadzenia oceny niezgodnie z treścią Regulaminu, a w konsekwencji – bezpodstawne oddalenie skargi - w sytuacji, gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co polegało w szczególności na bezpodstawnym przyjęciu, iż niedopuszczalne było zwiększenie wartości kosztów kwalifikowalnych przez skarżącego wskutek zmiany rodzaju (i podstawy prawnej) pomocy z Pomocy inwestycyjnej na środki wspierające efektywność energetyczną inną niż w budynkach (art. 38 GBER) oraz Pomocy inwestycyjnej na efektywne gospodarowanie zasobami i wspieranie przechodzenia na gospodarkę o obiegu zamkniętym (art. 47 GBER, w zakresie maszyny do termoformingu) na regionalną pomoc inwestycyjną (art. 14 GBER) na etapie uzupełnień wniosku o dofinansowanie, co poskutkowało błędnym uznaniem, że projekt nie spełnił kryterium oceny "6. Właściwie określone wydatki kwalifikowalne", ponieważ, jak podał PARP: "Regulamin jednoznacznie określa, że zmiany wprowadzone na etapie uzupełnień nie mogą prowadzić do zwiększenia wartości kosztów kwalifikowalnych". podczas gdy: • zmiana kategorii pomocy na regionalną pomoc inwestycyjną (art. 14) nastąpiła jedynie z uwagi na zalecenie PARP w tym zakresie, co wymusiło na skarżącym – konsekwentnie – zmianę sposobu obliczenia wysokości kosztów kwalifikowanych zgodnie z dyspozycją art. 14 GBER, • przedmiotowy dla sprawy Regulamin nie zawiera postanowienia o takiej treści, zatem przyjęcie, że zmiany na etapie uzupełnień nie mogą prowadzić do zwiększenia wartości kosztów kwalifikowalnych było nieuprawnione i sprzeczne z treścią Regulaminu (ograniczenie takie z Regulaminu nie wynika), • skarżący, skoro zmienił podstawę prawną ubiegania się o pomoc na art. 14 GBER, zgodnie ze wskazaniem PARP, zobowiązany był także do obliczenia wysokości kosztów kwalifikowanych w oparciu o art. 14 GBER, a nie (tak jak uprzednio – art. 38 i 47 GBER), • wyżej opisany błąd w ocenie skarżącego wyniknął z oparcia się przez PARP w ramach ponownej oceny wniosku na treści regulaminów z innych naborów (konkursów), które jednakże – nawet gdyby obowiązywały w sprawie przedmiotowej – nie znalazłyby zastosowania i nie miałyby wpływu na treść oceny, albowiem korekta wysokości kosztów kwalifikowalnych i zmiana kategorii wsparcia w niniejszej sprawie doprowadziły do obniżenia, a nie podwyższenia wartości pomocy, o jaką ubiegał się wnioskodawca (obniżyła się bowiem mierzona w % intensywność pomocy publicznej), a to potencjalne "zwiększenie pomocy publicznej" na etapie uzupełnień bywa zgodnie z wiedzą skarżącego wykluczane w innych regulaminach; oparcie się na nieistniejącym postanowieniu w tym zakresie nakazuje przyjąć oczywisty brak rzetelności w dokonaniu wyboru przedsięwzięć; • gdyby nawet zmiany we wniosku na etapie jego uzupełnień miały doprowadzić do rzekomej niespójności finansowej projektu i zmiany struktury budżetu (czemu skarżący stanowczo zaprzecza), to ani PARP, ani Sąd I Instancji nie były uprawnione do uczynienia powyższego przesłanką negatywnej oceny projektu przy jednoczesnym zaniechaniu rzetelnego wyjaśnienia, na czym rzekome niespójności finansowe polegają i czym objawiają się w tej konkretnej sprawie, zwłaszcza że ww. zarzuty pojawiają się jedynie wpadkowo w piśmie PARP z 2 kwietnia 2025 roku, a wcześniej tego rodzaju uchybień skarżącemu nie zarzucano, • łączna wartość kosztów kwalifikowalnych po zmianie kategorii pomocy w niniejszej sprawie zwiększyła się bowiem z [...] zł do [...] zł, jednak w obu przypadkach kwoty pomocy publicznej po korekcie uległy znacznemu obniżeniu, mimo zwiększenia nominalnej wartości kosztu kwalifikowalnego; 5. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. – naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 ust. 2 i ust. 11 Regulaminu poprzez zaniechanie zastosowania ww. postanowień Regulaminu i nieprecyzyjne określenie przez PARP w treści wezwań z 12 i 26 listopada 2025 roku, co polegało na zaniechaniu zamieszczeniu w treści tychże wezwań sposobu, w jaki winny zostać obliczone wydatki kwalifikowane w związku z koniecznością zmiany rodzaju pomocy i kategorii wydatków i to w sytuacji, gdy odpowiedniego sposobu wykonania wezwania nie sposób było wywieść także z treści Regulaminu, zaś przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. w szczególności art. 14 GBER nakazywał skarżącemu, skoro zmienił on rodzaj pomocy, na ponowne przeliczenie kosztów kwalifikowanych zgodnie z dyspozycją właściwych przepisów wskazujących na sposób obliczenia tych kosztów po zmianie rodzaju pomocy (która to zmiana nastąpić musiała zgodnie z wezwaniem), zaś uchybienia tego nie dostrzegł sąd administracyjny rozpoznający skargę w niniejszej sprawie; 6. w oparciu o art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. – naruszenie prawa materialnego ← art. 14 ust. 4 lit. a Rozporządzenia GBER w zw. z art. 6b ust. 10c ustawy z dnia 9 listopada 2000 roku o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2024 r. poz. 419) oraz § 3 ust. 3 pkt. 1 lit. a i § 13 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 kwietnia 2024 roku w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na przedsięwzięcia związane z gospodarką o obiegu zamkniętym w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. poz. 692, dalej także: "Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii") poprzez zaniechanie zastosowania przedmiotowych przepisów i bezpodstawne uznanie, że jeśli skarżący zmienił kategorię pomocy na regionalną pomoc inwestycyjną, nie miał podstaw do zwiększenia wartości wydatków (kosztów) kwalifikowalnych, podczas gdy: a) zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 4 lit. a GBER "Koszty kwalifikowalne oznaczają jedno albo kilka z poniższych: a) koszty inwestycji w rzeczowe aktywa trwałe oraz wartości niematerialne i prawne;", b) jak stanowi § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii "1. Kosztami kwalifikowalnymi w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej są koszty zakupu: 1) nowych środków trwałych;" c) w przypadku tzw. regionalnej pomocy inwestycyjnej nie obowiązuje sposób obliczania kosztów kwalifikowalnych taki, jak w przypadku pomocy inwestycyjnej na ochronę środowiska (z uwzględnieniem tzw. kosztu alternatywnego), d) zatem gdyby skarżący – zgodnie z oczekiwaniem PARP – zmieniając kategorię wydatków na regionalną pomoc inwestycyjną obniżył jedynie intensywność pomocy i zaniechał wyliczenia wartości kosztu kwalifikowalnego zgodnie z dyspozycją art. 14 GBER, a obliczył go tak, jak dotychczas, z uwzględnieniem niemającego w przypadku regionalnej pomocy inwestycyjnej zastosowania czynnika tzw. kosztu alternatywnego (tak jak wymaga się tego w art. 38 i 47 GBER), to wartość tychże kosztów byłaby obliczona sprzecznie z prawem, e) od skarżącego – z uwagi na brak jakiegokolwiek wskazania w tym zakresie w wezwaniach PARP - nie można było oczekiwać, że samodzielnie przeniesie cześć wydatków kwalifikowanych do niekwalifikowanych, zachowując pierwotną wysokość tychże kosztów, mimo zmiany sposobu ich obliczenia w konsekwencji zmiany rodzaju pomocy, albowiem wtedy można byłoby przecież z łatwością skarżącemu postawić – ponownie – zarzut niezastosowania się do treści wezwania, f) zaś niezależnie od powyższego – po zmianie kategorii pomocy wartość kosztów kwalifikowalnych zwiększyła się z [...] zł do zaledwie [...] zł, zaś wartość pomocy – spadła znacząco, albowiem intensywność pomocy spadła do 35% (historyczne zmiany w tym zakresie, jakkolwiek powyższe winno pozostawać bez wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, prezentuje tabela, która stanowiła załącznik do skargi do WSA w Warszawie oraz integralną część stanowiska procesowego skarżącego); zaś ww. uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły do oddalenia skargi i utrzymania w mocy ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia, a tym samym nieuprawnionego zaniechania udzielenia skarżącemu rekomendacji do wsparcia oraz nieobjęcia przedsięwzięcia skarżącego wsparciem wskutek błędnego uznania, że projekt nie spełnił kryterium oceny "6. Właściwie określone wydatki kwalifikowalne", w sytuacji, gdy skarżącemu winno zostać przyznane wsparcie, albowiem spełnił wszystkie kryteria opisane w Regulaminie wyboru przedsięwzięć, zatem gdyby oceny dokonano w sposób rzetelny, przejrzysty i zgodny z obowiązującą procedurą, skarżący zostałby objęty wsparciem, co stanowi o przeprowadzeniu oceny w sposób naruszający prawo. Mając na uwadze powyższe, niniejszym, na podstawie art. 185 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., oraz o doręczanie pism przez Wysoki Sąd adwokatowi J. P. stosownie do treści art. 76 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., jako że w sprawie ustanowiono dwóch pełnomocników. Niezależnie od powyższego, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jak również zasadzenie od skarżącej na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kosztów postpowania według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 ppsa.. w zw. z art. 30e Uzppr.., organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było Rozstrzygnięcie PARP dotyczące złożonego przez spółkę "G." wniosku nr KPOD.01.13-IW.01-0257/24, o objęcie przedsięwzięcia "Inwestycje we wdrażanie technologii i innowacji środowiskowych, w tym związanych z gospodarką obiegu zamkniętego w przedsiębiorstwie "G." Sp. z o.o. wsparciem (dalej: Wniosek) w ramach naboru KPOD.01.13-1 W.01-001/24 realizowanego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej także: PARP lub Instytucja lub JWPR) w ramach powierzenia Instytucji części zadań związanych z realizacją Inwestycji A2.2.1 Inwestycje we wdrażanie technologii i innowacji środowiskowych, w tym związanych z Gospodarką o obiegu zamkniętym (GOZ) w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (dalej: KPO). Zadania te zostały powierzone PARP w drodze porozumienia, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. W pierwszej kolejności, należy zauważyć, iż zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie powielenie zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA oddalając skargę wskazał m.in. że PARP postąpiła zgodnie z Regulaminem i dokonała oceny złożonego wniosku, zarówno na etapie oceny dokonywanej przez KOP, jak i ponownej oceny dokonanej na skutek wniesionego przez skarżącą wniosku o ponowną oceną przedsięwzięcia, uwzględniając dokonane uzupełnienia i poprawki pomimo, iż były niezgodne z zakresem wezwania, co miało swoje negatywne dla spółki konsekwencje. Według WSA, po zmianie rodzaju wnioskowanej pomocy publicznej, ostateczna treść wniosku o dofinansowanie, powinna była zostać dostosowana do wymogów pomocy publicznej udzielanej na podstawie art. 14 GBER. Kierując wezwanie z dnia 26 listopada 2024 r. do skarżącej PARP — działając w interesie wnioskodawcy – wskazała, że przedsięwzięcie nie spełnia warunków pomocy z art. 47 GBER, zatem spółka może zmienić pomoc na regionalną pomoc inwestycyjną, co też uczyniła. Według Sądu I instancji wnioskodawca zmieniając rodzaj pomocy publicznej zgodnie z wezwaniem, nie był uprawniony, do sumarycznego podwyższenia kosztów kwalifikowalnych i wprowadzenia zmiany kosztów między kategoriami, które powinny były pozostać niezmienione i zgodne z szacowanymi pierwotnie budżecie wniosku. WSA stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby na etapie uzupełnień wnioskodawca dokonywał zwiększania wartości kosztów kwalifikowalnych w stosunku do wysokości kosztów wskazanych w pierwotnej wersji wniosku o dofinansowanie. Odwołując się do § 6 pkt 11 Regulaminu WSA stwierdził, że możliwe jest jedynie przeniesienie części wydatków kwalifikowalnych (do 20%) do wydatków niekwalifikowalnych, co kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Według WSA, rację ma zatem PARP twierdząc, że poziom wydatków kwalifikowalnych nie może zostać zwiększany na etapie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca miała możliwość – zgodnie z wezwaniem, przedmiotowe koszty dostosować do ich klasyfikacji, tj. ujęcia we wniosku jako kosztów związanych z Regionalną Pomocą Inwestycyjną przy jednoczesnym ich przeniesieniu do kosztów niekwalifikowalnych albo zmniejszenia poziomu dofinansowania jednocześnie zwiększając wkład własny. Z kolei Regulamin, nie przewiduje możliwości dokonywania przez wnioskodawcę w złożonym wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem innych niż te, które wynikają z wezwania KOPR, co wynika wprost z § 6 pkt 2 i 11 Regulaminu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że na etapie uzupełnień wniosku o dofinansowanie nastąpiła zmiana rodzaju (i podstawy prawnej) pomocy z Pomocy inwestycyjnej na środki wspierające efektywność energetyczną inną niż w budynkach (art. 38 GBER) oraz Pomocy inwestycyjnej na efektywne gospodarowanie zasobami i wspieranie przechodzenia na gospodarkę o obiegu zamkniętym (art. 47 GBER, w zakresie maszyny do termoformingu) na Regionalną pomoc inwestycyjną (art. 14 GBER). Powyższe miało związek z tym, że strona w pierwotnie złożonym wniosku nie spełniała przesłanek dla pomocy na efektywność energetyczną inną niż w budynkach (art. 38 GBER). Zgodnie z zapisami pkt 4.8 Przewodnika kwalifikowalności wydatków pomoc inwestycyjna na środki wspierające efektywność energetyczną inną niż w budynkach jest udzielana na realizację inwestycji umożliwiającej osiągnięcie wyższego poziomu tej efektywności w prowadzonej przez MŚP działalności gospodarczej, w tym na realizację inwestycji podejmowanej w celu spełnienia przyjętych, lecz jeszcze nieobowiązujących norm unijnych, pod warunkiem, że inwestycja zostanie zrealizowana i ukończona co najmniej 18 miesięcy przed datą wejścia w życie danej normy. Pomoc inwestycyjna na środki wspierające efektywność energetyczną inną niż w budynkach nie jest udzielana: 1) w celu spełnienia przyjętych i obowiązujących norm unijnych; 2) na kogenerację ani na systemy ciepłownicze lub chłodnicze; 3) na instalację urządzeń energetycznych wykorzystujących paliwa kopalne, w tym gaz ziemny. Wnioskodawca nie spełnił warunku inwestycji umożliwiającej osiągnięcie wyższego poziomu tej efektywności w prowadzonej przez MŚP działalności gospodarczej, w tym na realizację inwestycji podejmowanej w celu spełnienia przyjętych, lecz jeszcze nieobowiązujących norm unijnych, pod warunkiem, że inwestycja zostanie zrealizowana i ukończona co najmniej 18 miesięcy przed datą wejścia w życie danej normy. Zgodnie z treścią Przewodnika, w ramach tej kategorii za koszty kwalifikowalne uznaje się dodatkowe koszty inwestycji niezbędne do osiągnięcia wyższego poziomu efektywności energetycznej. Są one określane w drodze porównania kosztów inwestycji z kosztami scenariusza alternatywnego, który wystąpiłby w przypadku braku pomocy, w następujący sposób: a) w przypadku gdy scenariusz alternatywny polega na przeprowadzeniu inwestycji mniej efektywnej energetycznie odpowiadającej normalnym praktykom handlowym w danym sektorze lub dla danej działalności, koszty kwalifikowalne stanowią różnicę między kosztami inwestycji, na którą przyznano pomoc państwa, i kosztami inwestycji mniej efektywnej energetycznie, b) w przypadku gdy scenariusz alternatywny polega na przeprowadzeniu tej samej inwestycji w późniejszym terminie, koszty kwalifikowalne stanowią różnicę między kosztami inwestycji, na którą przyznano pomoc państwa, i wartością bieżącą netto kosztów późniejszej inwestycji, dyskontowaną do wartości na moment, w którym inwestycja objęta pomocą zostałaby przeprowadzona, c) w przypadku gdy scenariusz alternatywny polega na utrzymaniu działania istniejącej instalacji i istniejącego sprzętu, koszty kwalifikowalne stanowią różnicę między kosztami inwestycji, na którą przyznano pomoc państwa, i wartością bieżącą netto inwestycji w konserwację, naprawę i modernizację istniejącej instalacji i istniejącego sprzętu, dyskontowaną do wartości na moment, w którym inwestycja objęta pomocą zostałaby przeprowadzona, d) w przypadku sprzętu będącego przedmiotem umowy leasingu koszty kwalifikowalne stanowią różnicę wartości bieżącej netto między kwotą leasingu sprzętu, na które przyznano pomoc państwa, i kwotą leasingu sprzętu mniej efektywnego energetycznie, który zostałby wzięty w leasing w przypadku braku pomocy; koszty leasingu nie obejmują kosztów związanych z eksploatacją sprzętu lub instalacji (koszty paliwa, ubezpieczenia, konserwacji, innych materiałów eksploatacyjnych), niezależnie od tego, czy wchodzą one w skład umowy leasingu. We wszystkich sytuacjach wymienionych powyżej, scenariusz alternatywny musiał stanowić inwestycję o porównywalnej zdolności produkcyjnej i porównywalnym cyklu życia, zgodną z już obowiązującymi normami unijnymi. Ponadto musiał być wiarygodny w kontekście wymogów prawnych, warunków rynkowych i bodźców stworzonych przez unijny system handlu emisjami. Kosztów, które nie są bezpośrednio związane z osiągnięciem wyższego poziomu efektywności energetycznej, nie uznaje się za kwalifikowalne. Wnioskodawca potwierdził, że nie spełnia ani jednej z sytuacji wskazanych w podpunktach a) do d) dotyczących możliwości zastosowania scenariuszy alternatywnych i wyłącznie dlatego, zgodnie z wezwaniem PARP, zmienił pomoc na regionalną pomoc inwestycyjną. Trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną PARP podaje, że wnioskodawca ostatecznie wybrał sobie pierwotnie korzystniejszą pod względem poziomu dofinasowania pomoc na poziomie 55 procent dofinansowania (RPI poziom dofinansowania 35 procent), której przesłanek i zastosowania nie był w stanie udowodnić. W tej sytuacji, jasno PARP wskazała, aby nie zwiększać kosztów kwalifikowalnych. W zmienionym stanie faktycznym, co wiązało się ze zmianą rodzaju pomocy publicznej, to na wnioskodawcy spoczywał obowiązek wykazania, że podjęte zmiany były niezbędne do realizacji projektu w sposób zgodny z założeniami KPO oraz z zasadami gospodarki o obiegu zamkniętym. Zatem Beneficjent musiał wykazać, że spełnia warunki do uzyskania tego rodzaju pomocy publicznej o której mowa w art. 14 GBER. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie, że ocenie został poddany wniosek o dofinansowanie w nieostatecznej wersji. Przeczy temu treść procedowanego wniosku. Skoro na stronie 111 wniosku wyraźnie wskazano, iż pomoc publiczna jest udzielana na podstawie art. 14 GBER tj. po dokonanych zmianach przez wnioskodawcę to znaczy, że ta właśnie wersja jest ostateczna i taką wersję procedował PARP Zgodnie z § 6 pkt 13 Regulaminu, Ocena przedsięwzięcia po Panelu KOPR dokonywana jest na podstawie: 1) ostatecznej wersji wniosku, 2) wyjaśnień udzielonych przez przedstawicieli wnioskodawcy podczas Panelu KOPR, 3) wyjaśnień udzielonych w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia wniosku. Natomiast ponowna ocena wniosku odbyła się zgodnie z zasadami określonymi w § 8 Regulaminu z udziałem Eksperta zewnętrznego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem PARP, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, jako prawidłowe, że PARP postąpił zgodnie z Regulaminem i dokonał oceny złożonego Wniosku, zarówno na etapie oceny dokonywanej przez KOPR jak i ponownej oceny dokonanej na skutek wniesionego przez skarżącą wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia, uwzględniając dokonane uzupełnienia i poprawki pomimo, iż były niezgodne z zakresem wezwania, co miało swoje konsekwencje. Nie ulega wątpliwości, że dokonując zmiany rodzaju pomocy publicznej wnioskodawca jednocześnie powinien był, w sposób prawidłowy, dostosować koszty do warunków zmienionej pomocy oraz konstrukcji budżetu zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawa oraz wezwaniem z dnia 26 listopada 2024 r czego w sprawie nie uczynił dlatego WSA słusznie oddalił skargę. Należy bowiem zauważyć, że Beneficjent niezgodnie z wezwaniem dokonał przesunięć między kategoriami kosztów podczas, gdy mógł jedynie zmienić kategorie kosztów na koszty związane z Regionalną Pomocą Inwestycyjną. Należy podzielić stanowisko PARP, że przesunięcie środków między kategoriami nie stanowi zmiany kategorii kosztów. Przesunięcie kosztów między kategoriami nie jest zmianą kategorii kosztów, ale raczej alokacją środków w ramach tej samej kategorii lub między różnymi, pod warunkiem, że nie przekracza ona limitów i zasad określonych w danym systemie lub regulaminie. Zmiana kategorii kosztów oznaczałaby przeniesienie kosztów do innego, odrębnego typu wydatku. Innymi słowy, przesunięcie to przenoszenie funduszy wewnątrz kategorii lub między nimi, podczas gdy zmiana kategorii to alokacja środków do innej, nowej kategorii kosztów. Na gruncie tej sprawy, wynikiem błędnie przeprowadzonej korekty w ramach przesunięć miedzy kategoriami kosztów było to, że wzrosły całkowite koszty kwalifikowalne projektu z [...] zł do [...] zł, a więc wbrew jednoznacznemu zapisowi Regulaminu, w którym wskazano, że zmiany wprowadzone na etapie uzupełnień nie mogą prowadzić do zwiększenia kosztów kwalifikowalnych. Gdyby natomiast strona, zgodnie z wezwaniem, ujęła we Wniosku, jako koszty związane z Regionalną Pomocą Inwestycyjną przy jednoczesnym ich przeniesieniu do kosztów niekwalifikowalnych albo zmniejszyła poziom dofinansowania jednocześnie zwiększając wkład własny rozstrzygnięcie, mogłoby być zgoła inne niż aktualnie podjęte przez PARP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zmiana kategorii pomocy na regionalną pomoc inwestycyjną może wiązać się ze zmianą kwalifikowalnych wydatków, ale kluczowe jest to, że nowa kategoria musi być zgodna z przepisami UE, na przykład wytycznymi w sprawie regionalnej pomocy państwa, które określają, jakie koszty są dopuszczalne, jakie są ich limity, a także warunki związane z amortyzacją i wartością niematerialnych aktywów. Dodatkowo, możliwość zwiększenia wydatków kwalifikowalnych zależy od konkretnych zasad programu, więc należy sprawdzić jego regulamin. Zwiększenie poziomu wydatków kwalifikowalnych na etapie oceny wniosku o dofinansowanie zazwyczaj nie jest możliwe, ponieważ koszty są kwalifikowalne lub niekwalifikowalne zgodnie z przewodnikiem kwalifikowalności i regulaminem naboru obowiązującym w momencie składania wniosku, a nie w trakcie jego oceny. Wartość wydatków kwalifikowalnych musi być zgodna z wytycznymi i nie może przekroczyć dopuszczalnej intensywności pomocy. Nie można zwiększyć wydatków kwalifikowalnych na etapie oceny, ponieważ wnioskodawca musi przestrzegać zasad obowiązujących w momencie składania wniosku, co oznacza akceptację precyzyjnie określonych wydatków kwalifikowalnych (zgodność z wytycznymi); poziom dofinansowania, a co za tym idzie, sam poziom kwalifikowalności, jest ograniczony maksymalną, dopuszczalną intensywnością pomocy dla danego projektu; wartość wydatków kwalifikowanych nie może być wyższa niż całkowita wartość wydatków, a wielkość dofinansowania nie może przekraczać wartości kwalifikowalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w argumentacja strony zawarta w motywach dotyczących poszczególnych zarzutów kasacyjnych w istocie zasadza się na założeniu, że PARP powinna tak pokierować sposobem wypełniania przez stronę przedmiotowego wniosku, aby strona uzyskała dofinansowanie. Nie jest to jednak podejście prawidłowe, gdyż PARP nie może zastępować wnioskodawcy i istocie wypełniać za niego wniosek, gdyż instytucja ta nie pełni funkcji doradczych. Natomiast takie działanie niewątpliwie byłoby niezgodne z prawem ponieważ naruszyłoby w sposób oczywisty zasadę równego traktowania wszystkich wnioskodawców. Złożenie wniosku oznacza zaakceptowanie zasad rządzących konkursem i strona chcąc uzyskać pomoc powinna się do tych zasad precyzyjnie stosować, w tym stosować się do treści kierowanych do niej wezwań, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wniosek został oceniony w sposób rzetelny, przejrzysty oraz zgodny z treścią Regulaminu i obowiązującymi przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.