I GSK 1567/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 358/23 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 1 września 2023 r. nr 9001-2023-000893 w przedmiocie przyznania płatności dobrostanowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 358/23, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi P. J. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z 1 września 2023 r. w przedmiocie przyznania płatności dobrostanowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wałbrzychu z 21 czerwca 2023 r. W punkcie drugim wyroku zasądzono od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: ← art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał samodzielnej oceny tego, czy późniejsze zachowanie strony w dniu 11.10.2022 roku istotnie można uznać jako kwalifikowane – uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu – skoro wcześniejsza kontrola została przeprowadzona bez negatywnych skutków dla strony oraz brak rozważenia, czy niepodjęcie przez skarżącego czynności w postaci spędzenia zwierząt z pastwiska oraz przygotowania poskromu można było racjonalnie oczekiwać dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni kontroli na miejscu, podczas gdy w ocenie organu administracji uzasadnienie faktyczne (jak i prawne) zaskarżonej decyzji instancji jest w pełni prawidłowe i odpowiada wymogowi formalnemu z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., co w konsekwencji pozwala przyjąć, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z poszanowaniem wymogów formalnych przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu wniósł, na podstawie art. 176 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ramach podniesionego zarzutu procesowego skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia Sądu I instancji, że organ nie dokonał w podjętej decyzji samodzielnej oceny tego, czy zachowanie strony w dniu kontroli weterynaryjnej istotnie można uznać jako kwalifikowane uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, skoro wcześniejsza kontrola została przeprowadzona bez negatywnych skutków dla strony. Jak i nie rozważył, czy niepodjęcie przez skarżącego określonych czynności w postaci nie spędzenia zwierząt, przygotowania poskromu – na gruncie zastosowania sankcji – były racjonalnymi oczekiwaniami dla zapewnienia kontroli na miejscu. Skarżący kasacyjnie organ w ramach zgłoszonego zarzutu nie kwestionuje ustaleń Sądu I instancji, że kontrola w niniejszej sprawie była kontrolą weterynaryjną w celu pobrania od bydła prób monitoringowych w kierunku brucelozy bydła i enzootycznej białaczki bydła oraz przeprowadzenia badań rozpoznawczych w kierunku gruźlicy bydła. Kontrola zaś wzajemnej zgodności (w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt), której uniemożliwienie skutkować miało zastosowaniem sankcji, na które powołuje się organ, miała się odbyć "przy okazji" kontroli weterynaryjnej i o takiej kontroli rolnik nie został poinformowany. WSA uznał, że sankcja nie dotyczyła mającej się odbyć kontroli weterynaryjnej, lecz była pokłosiem oceny zachowań strony w kontekście braku możliwości przeprowadzenia kontroli wzajemnej zgodności. Zgodnie z art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 (dalej: rozporządzenie 1306/2013): "Wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela wcześniej wyrażane poglądy NSA, na gruncie których nie sposób przyjąć, że uniemożliwienie kontroli na miejscu skutkować ma automatyzmem odmowy przyznania wszystkich płatności, o jakie rolnik ubiega się w danym roku (zob. m.in. wyroki NSA z: 18 maja 2023 r., I GSK 1036/19, I GSK 1037/19, I GSK 1050/19, I GSK 1051/19; 11 marca 2026 r., I GSK 1331/25). Poza tym należy zauważyć, co już zasygnalizowano wcześniej, że szczegółowe przepisy sankcyjne powoływane przez organ dotyczą nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Ta zaś określona została w art. 93 rozporządzenia 1306/2013, i zgodnie z jego ust. 1 obejmuje podstawowe wymogi w zakresie zarządzania wynikające z prawa unijnego oraz normy utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ustanowione na poziomie krajowym i wymienione w załączniku II, i odnoszące się do następujących obszarów: a) środowisko, zmiana klimatu oraz utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej; b) zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin; c) dobrostan zwierząt. W procesie wykładni należy zatem odwoływać się do wymienionych w załączniku II rozporządzenia 1306/2013 obowiązujących aktów prawnych w odniesieniu do wymienionych w nim obszarów, kwestii oraz wymogów i norm. Ponadto podkreślenia wymaga, że organ przyjmuje, że kontrola w sprawie niniejszej dotyczyła identyfikacji i rejestracji zwierząt (wymogu zawierającego się w zasadzie wzajemnej zgodności), tymczasem – jak już wskazano – Sąd I instancji ustalił, że kontrola tego rodzaju (o której skarżący nie był powiadomiony) miała się odbyć przy okazji kontroli weterynaryjnej. Istotne jest, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt I GSK 1536/24, oddalając skargę kasacyjną Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 336/23, w sprawie ze skargi skarżącego na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z 24 lipca 2023 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, analizując kwestię zawiadomienia rolnika o kontroli w tożsamym stanie faktycznym wskazał, iż mając na uwadze rozważania zawarte w wyroku TSUE C-536/09, uznać trzeba, że z art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 nie wynika obowiązek powiadomienia rolnika lub jego przedstawiciela o przeprowadzeniu kontroli na miejscu. Jak stwierdził TSUE, zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od odpowiedniego poinformowania rolnika lub jego przedstawiciela o kontroli na miejscu. Powyższe nie oznacza jednak tego, że organ w ogóle nie powinien brać pod uwagę okoliczności nieprawidłowego powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli i opierając się także na pozostałych istotnych okolicznościach faktycznych dokonać własnej oceny zachowania rolnika w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. I powinien dać temu wyraz w wydanej decyzji. W przywołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż w zakresie użytego w ww. przepisie unijnym zwrotu "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu" należy uwzględnić wykładnię TSUE zawartą w wyroku C-536/09. Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości sformułowanie to stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. W tym kontekście, tj. przyjęcia wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać od rolnika, organ nie rozważył, czy niepodjęcie przez stronę kwalifikowanych czynności w postaci "spędzenia zwierząt z pastwiska" oraz "przygotowania poskromu oraz obsługi do wyprowadzania poszczególnych zwierząt" stanowiło nie przyjęcie wszelkich środków, których można było racjonalnie oczekiwać od rolnika dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Należy także wskazać, że braki uzasadnienia decyzji, które przywołał Sąd I instancji, dotyczą również w sprawie niniejszej i tej okoliczności, że organ powinien był – także w kontekście odnoszącym się do realizacji dyspozycji art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 – szczegółowo odnieść się do ustaleń kontroli dokonanej przez organ w zakresie kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt, która to kontrola została dokonana tuż (na kilka – 4 dni) przed mającą mieć miejsce kontrolą weterynaryjną. Tym bardziej, że owa kontrola organu nie zawierała negatywnych skutków dla strony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.