I GSK 1552/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 337/23 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2023 r. nr 9001-2023-000809 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 337/23 po rozpoznaniu skargi P. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2023 r. w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2022, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wałbrzychu z dnia 9 marca 2023 r. nr 0021-2023-001604, zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargą kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego tj.: - art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L. z 2013r., Nr 347 str. 549). poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uniemożliwienie przeprowadzenia przez skarżącego kontroli w zakresie wymogów CC nie uzasadnia rozciągnięcia sankcji z art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 w postaci odmowy przyznania płatności na wszystkie płatności (wnioski), jako działanie zbyt daleko idące (niemające związku z kontrolą), podczas gdy w ocenie organu prawidłowa wykładnia tegoż przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w przypadku uniemożliwienia przeprowadzenia przez skarżącego kontroli CC w zakresie wymogów IRZ, dopuszczalna jest odmowa przyznania wszystkich płatności, o jakie wnioskował skarżący w danym roku, co uzależnione jest od precyzyjnego określenia przez organ administracji związku pomiędzy uniemożliwianiem przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów IRZ, a poszczególnymi płatnościami, co w przedmiotowej sprawie zostało całkowicie pominięte przez Sąd, a powyższemu wymogowi organ uczynił zadość, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawową kwestią sporną w sprawie jest wykładnia art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 (dalej: "rozporządzenie 1306/2013"). W ocenie skarżącego kasacyjnie organu prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w przypadku uniemożliwienia kontroli przez rolnika w zakresie wymogu zgodności, dopuszczalna jest odmowa przyznania wszystkich płatności, o które wnioskował skarżący w danym roku, co uzależnione jest od precyzyjnego określenia przez organ związku pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli w ww. zakresie a poszczególnymi płatnościami. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ uzasadnił w tym względzie wydaną decyzję. W uzasadnieniu tego zarzutu organ powołał regulacje dotyczące systemu kontroli oraz przepis art. 59 ust. 7 zawarte w rozporządzeniu 1306/2013 oraz rozumienie pojęcia "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu" w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE). Następnie, po wskazaniu, że kontrola w przedmiotowej sprawie dotyczyła identyfikacji i rejestracji zwierząt, podniósł, iż ustalenia tejże miały wpływ na wszystkie płatności obszarowe, o które ubiegał się rolnik. W tym przedmiocie powołał się na szereg przepisów, które regulują stosowanie kar administracyjnych (w tym m.in. art. 91 ust. 1, art. 92, art. 99 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1306/2013) dotyczących nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Skarżący kasacyjnie organ w ramach zgłoszonych zarzutów nie kwestionuje faktu, że kontrola w niniejszej sprawie była kontrolą weterynaryjną w celu pobrania od bydła prób monitoringowych w kierunku brucelozy bydła i enzootycznej białaczki bydła oraz przeprowadzenia badań rozpoznawczych w kierunku gruźlicy bydła. Kontrola zaś wzajemnej zgodności (w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt), której uniemożliwienie skutkować miało zastosowaniem sankcji, na które powołuje się organ, miała się odbyć "przy okazji" kontroli weterynaryjnej i o takiej kontroli rolnik nie został poinformowany. Zgodnie z art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013: "Wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela wcześniej wyrażane poglądy NSA, na gruncie których nie sposób przyjąć, że uniemożliwienie kontroli na miejscu skutkować ma automatyzmem odmowy przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik ubiega się w danym roku (zob. m.in. wyroki NSA z: 18 maja 2023 r., I GSK 1036/19, I GSK 1037/19, I GSK 1050/19, I GSK 1051/19; 11 marca 2026 r., I GSK 1331/25). Poza tym należy zauważyć, co już zasygnalizowano wcześniej, że szczegółowe przepisy sankcyjne powoływane przez organ dotyczą nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Ta zaś określona została w art. 93 rozporządzenia 1306/2013, i zgodnie z jego ust. 1 obejmuje podstawowe wymogi w zakresie zarządzania wynikające z prawa unijnego oraz normy utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ustanowione na poziomie krajowym i wymienione w załączniku II, i odnoszące się do następujących obszarów: a) środowisko, zmiana klimatu oraz utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej; b) zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin; c) dobrostan zwierząt. W procesie wykładni należy zatem odwoływać się do wymienionych w załączniku II rozporządzenia 1306/2013 obowiązujących aktów prawnych w odniesieniu do wymienionych w nim obszarów, kwestii oraz wymogów i norm. Ponadto podkreślenia wymaga, że organ przyjmuje, że kontrola w sprawie niniejszej dotyczyła identyfikacji i rejestracji zwierząt (wymogu zawierającego się w zasadzie wzajemnej zgodności), tymczasem kontrola tego rodzaju (o której skarżący nie był powiadomiony) miała się odbyć przy okazji kontroli weterynaryjnej. Istotne jest, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt I GSK 1536/24 oddalając skargę kasacyjną Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 336/23 w sprawie ze skargi skarżącego na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2023 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, analizując kwestię zawiadomienia rolnika o kontroli w tożsamym stanie faktycznym wskazał, iż mając na uwadze rozważania zawarte w wyroku TSUE C-536/09, uznać trzeba, że z art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 nie wynika obowiązek powiadomienia rolnika lub jego przedstawiciela o przeprowadzeniu kontroli na miejscu. Jak stwierdził TSUE, zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od odpowiedniego poinformowania rolnika lub jego przedstawiciela o kontroli na miejscu. Powyższe nie oznacza jednak tego, że organ w ogóle nie powinien brać pod uwagę okoliczności nieprawidłowego powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli i opierając się także na pozostałych istotnych okolicznościach faktycznych dokonać własnej oceny zachowania rolnika w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. I powinien dać temu wyraz w wydanej decyzji. W przywołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż w zakresie użytego w ww. przepisie unijnym zwrotu "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu" należy uwzględnić wykładnię TSUE zawartą w wyroku C-536/09. Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości sformułowanie to stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. W tym kontekście, tj. przyjęcia wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać od rolnika, organ nie rozważył, czy niepodjęcie przez stronę kwalifikowanych czynności w postaci "spędzenia zwierząt z pastwiska" oraz "przygotowania poskromu oraz obsługi do wyprowadzania poszczególnych zwierząt" stanowiło nie przyjęcie wszelkich środków, których można było racjonalnie oczekiwać od rolnika dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.