I GSK 1536/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 336/23 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2023 r. nr 9001-2023-000808 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 12 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 336/23 – w sprawie ze skargi P. J. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ lub Dyrektor OR) z 24 lipca 2023 r., nr 9001-2023-000808 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wałbrzychu z 9 marca 2023 r., nr 0021-2023-001598. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor OR, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: 1. Przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał samodzielnej oceny tego, czy późniejsze zachowanie strony w dniu [...].10.2022 roku istotnie można uznać jako kwalifikowane - uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu – skoro wcześniejsza kontrola została przeprowadzona bez negatywnych skutków dla strony oraz brak rozważenia, czy niepodjęcie przez skarżącego czynności w postaci spędzenia zwierząt z pastwiska oraz przygotowania poskromu można było racjonalnie oczekiwać dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni kontroli na miejscu, podczas gdy w ocenie organu administracji uzasadnienie faktyczne (jak i prawne) zaskarżonej decyzji instancji jest w pełni prawidłowe i odpowiada wymogowi formalnemu z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., co w konsekwencji pozwala przyjąć, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z poszanowaniem wymogów formalnych przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. 2. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L z 2013 r., Nr 347 str. 549; dalej: rozporządzenie 1306/2013) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uniemożliwienie przeprowadzenia przez skarżącego kontroli w zakresie wymogów CC nie uzasadnia rozciągnięcia sankcji z art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 w postaci odmowy przyznania płatności na wszystkie płatności (wnioski), jako działanie zbyt daleko idące (niemające związku z kontrolą), podczas gdy w ocenie organu prawidłowa wykładnia tegoż przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w przypadku uniemożliwienia przeprowadzenia przez skarżącego kontroli CC w zakresie wymogów IRZ, dopuszczalna jest odmowa przyznania wszystkich płatności, o jakie wnioskował skarżący w danym roku, co uzależnione jest od precyzyjnego określenia przez organ administracji związku pomiędzy uniemożliwianiem przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów IRZ, a poszczególnymi płatnościami, co w przedmiotowej sprawie zostało całkowicie pominięte przez Sąd, a powyższemu wymogowi organ uczynił zadość, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, zasądzenie na rzecz Dyrektora OR kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawową kwestią sporną w sprawie jest wykładnia art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w przypadku uniemożliwienia kontroli przez rolnika w zakresie wymogu zgodności, dopuszczalna jest odmowa przyznania wszystkich płatności, o które wnioskował skarżący w danym roku, co uzależnione jest od precyzyjnego określenia przez organ związku pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli w ww. zakresie a poszczególnymi płatnościami. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ uzasadnił w tym względzie wydaną decyzję. W uzasadnieniu tego zarzutu organ powołał regulacje dotyczące systemu kontroli oraz przepis art. 59 ust. 7 zawarte w rozporządzeniu 1306/2013 oraz rozumienie pojęcia "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu" w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE). Następnie, po wskazaniu, że kontrola w przedmiotowej sprawie dotyczyła identyfikacji i rejestracji zwierząt, podniósł, iż ustalenia tejże miały wpływ na wszystkie płatności obszarowe, o które ubiegał się rolnik. W tym przedmiocie powołał się na szereg przepisów, które regulują stosowanie kar administracyjnych (w tym m.in. art. 91 ust. 1, art. 92, art. 99 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1306/2013) dotyczących nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności. W ramach zaś zarzutu procesowego skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia Sądu I instancji, że organ nie dokonał w podjętej decyzji samodzielnej oceny tego, czy zachowanie strony w dniu kontroli weterynaryjnej istotnie można uznać jako kwalifikowane uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, skoro wcześniejsza kontrola została przeprowadzona bez negatywnych skutków dla strony. Jak i nie rozważył, czy niepodjęcie przez skarżącego określonych czynności w postaci nie spędzenia zwierząt, przygotowania poskromu - na gruncie zastosowania sankcji - były racjonalnymi oczekiwaniami dla zapewnienia kontroli na miejscu. Skarżący kasacyjnie organ w ramach zgłoszonych zarzutów nie kwestionuje ustaleń Sądu I instancji, że kontrola w niniejszej sprawie była kontrolą weterynaryjną w celu pobrania od bydła prób monitoringowych w kierunku brucelozy bydła i enzootycznej białaczki bydła oraz przeprowadzenia badań rozpoznawczych w kierunku gruźlicy bydła. Kontrola zaś wzajemnej zgodności (w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt), której uniemożliwienie skutkować miało zastosowaniem sankcji, na które powołuje się organ, miała się odbyć "przy okazji" kontroli weterynaryjnej i o takiej kontroli rolnik nie został poinformowany. WSA uznał, że sankcja nie dotyczyła mającej się odbyć kontroli weterynaryjnej, lecz była pokłosiem oceny zachowań strony w kontekście braku możliwości przeprowadzenia kontroli wzajemnej zgodności. Zgodnie z art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013: "Wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela wcześniej wyrażane poglądy NSA, na gruncie których nie sposób przyjąć, że uniemożliwienie kontroli na miejscu skutkować ma automatyzmem odmowy przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik ubiega się w danym roku (zob. m.in. wyroki NSA z: 18 maja 2023 r., I GSK 1036/19, I GSK 1037/19, I GSK 1050/19, I GSK 1051/19; 11 marca 2026 r., I GSK 1331/25; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym należy zauważyć, co już zasygnalizowano wcześniej, że szczegółowe przepisy sankcyjne powoływane przez organ dotyczą nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Ta zaś określona została w art. 93 rozporządzenia 1306/2013, i zgodnie z jego ust. 1 obejmuje podstawowe wymogi w zakresie zarządzania wynikające z prawa unijnego oraz normy utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ustanowione na poziomie krajowym i wymienione w załączniku II, i odnoszące się do następujących obszarów: a) środowisko, zmiana klimatu oraz utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej; b) zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin; c) dobrostan zwierząt. W procesie wykładni należy zatem odwoływać się do wymienionych w załączniku II rozporządzenia 1306/2013 obowiązujących aktów prawnych w odniesieniu do wymienionych w nim obszarów, kwestii oraz wymogów i norm. Ponadto podkreślenia wymaga, że organ przyjmuje, że kontrola w sprawie niniejszej dotyczyła identyfikacji i rejestracji zwierząt (wymogu zawierającego się w zasadzie wzajemnej zgodności), tymczasem - jak już wskazano - Sąd I instancji ustalił, że kontrola tego rodzaju (o której skarżący nie był powiadomiony) miała się odbyć przy okazji kontroli weterynaryjnej. Mając na uwadze rozważania zawarte w wyroku TSUE C-536/09, uznać trzeba, że z art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 nie wynika obowiązek powiadomienia rolnika lub jego przedstawiciela o przeprowadzeniu kontroli na miejscu. Jak stwierdził TSUE, zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od odpowiedniego poinformowania rolnika lub jego przedstawiciela o kontroli na miejscu. Powyższe nie oznacza jednak tego, że organ w ogóle nie powinien brać pod uwagę okoliczności nieprawidłowego powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli i opierając się także na pozostałych istotnych okolicznościach faktycznych dokonać własnej oceny zachowania rolnika w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. I powinien dać temu wyraz w wydanej decyzji. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w zakresie użytego w ww. przepisie unijnym zwrotu "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu" należy uwzględnić wykładnię TSUE zawartą w wyroku C-536/09. Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości sformułowanie to stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. W tym kontekście, tj. przyjęcia wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać od rolnika, słusznie WSA wskazał, że organ nie rozważył, czy niepodjęcie przez stronę kwalifikowanych czynności w postaci "spędzenia zwierząt z pastwiska" oraz "przygotowania poskromu oraz obsługi do wyprowadzania poszczególnych zwierząt" stanowiło nie przyjęcie wszelkich środków, których można było racjonalnie oczekiwać od rolnika dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Należy także wskazać, że braki uzasadnienia decyzji, które przywołał Sąd I instancji dotyczą również w sprawie niniejszej i tej okoliczności, że organ powinien był - także w kontekście odnoszącym się do realizacji dyspozycji art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 - szczegółowo odnieść się do ustaleń kontroli dokonanej przez organ w zakresie kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt, która to kontrola została dokonana tuż (na kilka - 4 dni) przed mającą mieć miejsce kontrolą weterynaryjną. Tym bardziej, że owa kontrola organu nie zawierała negatywnych skutków dla strony. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.